Donnerstag, der 13. Dezember 2007

Frontex und die europäische Außengrenze

Frontex ist die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen. Grundlage ihrer Arbeit ist die Verordnung (EG) 2007/2004 des Rates der Europäischen Union. In ihrer Präambel ist festgehalten:

Die Gemeinschaftspolitik im Bereich der Außengrenze der EU zielt auf einen integrierten Grenzschutz ab, der ein einheitliches und hohes Kontroll- und Überwachungsniveau gewährleistet; dies ist eine notwendige Ergänzung des freien Personenverkehrs innerhalb der Europäischen Union und ein wesentliches Element des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Zu diesem Zweck ist die Festlegung gemeinsamer Vorschriften über Standards und Verfahren für die Kontrolle der Außengrenze vorgesehen. (EU-Rat, 2004)

Diese Sätze klingen sehr allgemein. Dennoch fassen sie eine zentrale Entwicklung der letzten zwei Jahrzehnte zusammen: Die Konstruktion einer gemeinsamen Außengrenze der Europäischen Union und die Entwicklung eines europäischen Grenzregimes zu ihrer Beherrschung. Denn vor 1985 war die Existenz einer Gemeinsamen Europäischen Außengrenze nur in wenigen Köpfen präsent. Mit den Verträgen von Schengen begann eine kleine Vorreitergruppe, diese Grenze zu suchen, zu definieren und bald, sie auch technisch aufzurüsten, um ihre Undurchdringbarkeit für die Migration zu gewährleisten. Dieser Prozess dauerte das erste Jahrzehnt, während das zweite Jahrzehnt unter dem Zeichen der Verschiebung, der Verräumlichung sowie der Vorverlagerung der Grenze stand. In diesem Prozeß ist Frontex entstanden, ein konsequenter Schritt der Bündelung der verschiedenster Projekte der Konstruktion und Sicherung der Europäischen Außengrenze.

In diesem Text soll daher genauer untersucht werden, wie Frontex in diese Entwicklung passt. Zu diesem Zweck soll die Entwicklung der Europäischen Außengrenze nachgezeichnet werden, und zwar zum einen historisch, zum anderen konzeptionell. Angesichts des konstitutiven Charakters von Grenzen und Territorium für Nationalstaaten wundert es kaum, dass Migrationsbekämpfung von Anfang an Teil des Europäischen Einigungsprozesses war. Andererseits ist die EU kein klassischer Nationalstaat, und daher liefert die Frage nach der Grenze auch Antworten zur Konstruktion eines vereinten Europas. Vor allem soll sich jedoch erschließen, in wie fern Frontex überhaupt noch eine klassische Grenzschutzagentur ist, die eine klar definierte Linie zwischen Innen und Außen schützen soll.

Frontex
Am 26. Oktober 2004 verabschiedet der Rat der Europäischen Union besagte Verordnung zur Schaffung der Agentur Frontex. Ihre Hauptaufgabe, so sieht es die Verordnung vor, sollte in der ,,Verbesserung der Koordinierung der operativen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten im Bereich des Schutzes der Außengrenze der Mitgliedstaaten„ (EU-Rat, 2004) liegen. Gleichzeitig wird aber auch die Unterstützung der Mitgliedsstaaten in ihrer hoheitlichen Aufgabe der Grenzsicherung sowie der Abschiebung von nicht aufenthaltsberechtigten Ausländer hervorgehoben. Weiter werden der Agentur spezifischere Aufgaben gestellt. Im Mai 2005 nahm Frontex seine Arbeit auf, im September 2007 wurde das Hauptquartier in Warschau, Polen bezogen. Seitdem ist Frontex schnell gewachsen und arbeitet auf den verschiedensten Feldern einer Praxis der Flüchtlingsabwehr und der Sicherung von Grenzen. Die Mitarbeiterzahl ist von 44 (2005), 72 (2006) auf mittlerweile 87 (2007) gestiegen, Ende 2007 sollen es sogar 140 MitarbeiterInnen sein. 2005 verfügte die Agentur über 6,2 Millionen Euro, 2006 über 19,2 Millionen Euro und 2007 über insgesamt 35 Millionen Euro. Für 2008 wird das Budget auf 70 Mio Euro verdoppelt. Der Haushalt der Agentur setzt sich aus Zuschüssen der EU, Beiträgen der Schengen-Staaten sowie aus Gebühren für Dienstleistungen und freiwilligen Beiträgen zusammen.

Für die von deutscher Seite zu Frontex entsandten nationalen Experten werden die inländischen Dienstbezüge von deutscher Seite weiter gezahlt (Deutsche Bundesregierung, 2007,2006). Frontex finanziert die einsatzbedingten Mehrkosten für Einsatzkräfte und Sachmittel im Rahmen gemeinsamer Operationen bis zu einer Höhe von 80%. Dem Haushalt der EU und damit auch den Zuschüssen für Frontex muss das Europäische Parlament zustimmen. Hierauf beschränkt sich die parlamentarische Kontrolle der Agentur.

Oberstes Gremium von Frontex ist der Verwaltungsrat. Er setzt sich aus zwei Vertretern der EU- Kommission und jeweils einem Vertreter der EU-Mitgliedstaaten sowie der Schengen-assoziierten Länder Island und Norwegen (mit eingeschränktem Stimmrecht ebenso wie die den Schengen-Besitzstand bisher nicht voll anwendenden Mitgliedstaaten Großbritannien und Irland) zusammen. Rumänien und Bulgarien sowie die Schweiz, die Schengen noch nicht voll beigetreten sind, nehmen mit Beobachterstatus an den Sitzungen des Verwaltungsrates teil. Der Verwaltungsrats ernennt auf Empfehlung der Kommission den Exekutivdirektors und seinen Stellvertreter. Zu seinen Aufgaben zählt ferner die Festlegung des Arbeitsprogramms, welches der Exekutivdirektor vorschlägt, sowie Entscheidungen über Budget und Personal. Bei den Vertretern der Mitgliedstaaten handelt es sich meist um die höchsten Beamten der nationalen Grenzpolizeien.

Der Exekutivdirektor und sein Stellvertreter sind bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben hochgradig unabhängig ist. Sie dürfen Weisungen von Regierungen oder sonstigen Stelle weder anfordern noch entgegennehmen. Dem Exekutivdirektor obliegt die Dienstaufsicht und Disziplinargewalt über die Mitarbeiter von Frontex. Seit der konstituierenden Sitzung des Verwaltungsrats am 25. Mai 2005 in Warschau ist der Finne Brigadiergeneral Ilkka Laitinen, zuvor Direktor des Risk Analysis Centre (RAC) in Helsinki, Exekutivdirektor. Als Stellvertreter fungiert der Spanier Gil Arias. Beide haben eine Amtszeit von fünf Jahren und können einmal auf drei Jahre wieder gewählt werden.

Risikoanalyse: Das Wissen über das Feld
Frontex ist beauftragt, ein gemeinsames integriertes Risikoanalysemodell (CIRAM – Common Integrated Risk Analysis Model) zu erstellen. Ziel soll es sein, die EU sowie die Mitgliedsstaaten mit ausreichenden Informationen zu versehen, damit diese auf Situationen vermehrter irregulärer Einwanderung reagieren und verhindern können. Diese Aufgabe ist keine neue, zu diesem Zwecke existierte das Risk Analysis Center (RAC) mit Sitz in Helsinki, welches in Frontex aufgegangen ist. Da sich Frontex auch als Agentur an der Schnittstelle von Grenzpolizei und Geheimdiensten sieht, werden diese Informationen nicht veröffentlicht, sondern nur an die Grenzbehörden der Mitgliedsstaaten und Institutionen wie etwa Europol übermittelt.

2005 begann Frontex, eine allgemeine jährliche Risikoanalyse mit dem Anspruch, die gesamte Außengrenze der EU abzudecken, zu erarbeiten und zu evaluieren. Desweiteren erarbeitete Frontex spezifische Risikoanalysen für bestimmte Gebiete oder Transitländer der Migration nach Europa, 2005 etwa eine Länderstudie zu Libyen. Für 2006 und 2007 hatte sich Frontex das Ziel gesetzt, vier Länderstudien zu erstellen. Desweiteren werden diverse öffentliche und nichtöffentliche Bulletins veröffentlicht.

Im Jahresbericht 2006 werden ein paar Andeutungen gemacht, welche Erkenntnisse das CIRAM gebracht haben könnte (Frontex Management Board, 2006). Frontex führt an, dass die Landgrenzen zwischen der Slowakei und der Ukraine, Slowenien und Kroatien, Griechenland und Albanien, Griechenland und der Türkei und der österreichischen Teil der Außengrenze Orte der vermehrten Migration nach Europa sind, verbunden mit erhöhten Aufgriffen von irregulären MigrantInnen. Hinzu kommen Ceuta und Melilla, die Kanarischen Inseln, Sizilien, Lampedusa, und Großbritannien. Außerdem werden mehrere internationale Flughäfen aufgezählt. Alles in allem Erkenntnisse, die wenig überraschen.

Nach der Selbsteinschätzung Frontex‘ ist das CIRAM die Grundlage aller operativen Einsätze. Dahingehend verfolgt Frontex das Ziel, Risikoanalyse und Einsatzplanung noch gezielter zu verknüpfen und möglichst aktuell an Frontex-Operationen, aber auch an die Mitgliedsstaaten weiterzugeben. Mittel ist der Aufbau des so genannten ICOnet, einem Informations- und Kommunikationsnetzwerk, in dem möglichst in Echtzeit Daten über die Lage an der Grenze abgerufen und eingespeist werden sollen. Spätestens 2008 will Frontex das BorderTechNet in Betrieb nehmen, welches die Möglichkeiten des ICOnet erweitern soll.

Zur Erstellung der Risikoanalyse unterhält Frontex eine Risk Analysis Unit mit 12 Mitgliedern sowie das Risk Analysis Network, in welchem mit Experten der Mitgliedsstaaten zusammengearbeitet wird. Aus Deutschland sind dies Experten der Bundespolizeidirektion (Deutsche Bundesregierung, 2007).

Gemeinsame Operationen: Von der Theorie zur Praxis
Größeren Bekanntheitsgrad erlangte Frontex im Zusammenhang mit den Operationen Hera und Nautilus im Jahr 2006. Angesichts des öffentlichen Bewusstseins über die Ankunft, aber auch das Sterbens vieler MigrantInnen, die sich mit Booten Richtung Lampedusa und Malta sowie zu den Kanarischen Inseln bewegten, inszenierte sich Frontex als paramilitärische Truppe, die mit Kriegsschiffen, Hubschraubern und Flugzeugen gegen die ,,Flüchtlingsflut„stellt und den überforderten Mitgliedsstaaten ,,Solidarität„zukommen lässt. Dieses öffentliche, wohl auch teilweise bewusst inszenierte Bild ist allerdings keineswegs repräsentativ für die Operationen, die Frontex durchführt. Um zu einem Verständnis über die Arbeitsweise Frontex‘ zu gelangen, muss sich nocheinmal die spezifische Rergierungsart der EU und der Auftrag Frontex‘ darin vor Augen gerufen werden.

Die EU ist kein neu entstehender Nationalstaat klassischer Prägung und vielleicht unterscheidet sie sich auch ganz entschieden von einem Nationalstaat. Dennoch benötigt sie Institutionen wie etwa Grenzschutzbehörden. Dies ist vor allem den nationalen Mitgliedsstaaten geschuldet. Daher wird Frontex nicht neu geschaffen, sondern im Rahmen eines so genannten best practice Verfahrens quasi aus den existierenden Behörden der Mitgliedsstaaten und ihren Praktiken synthetisiert, ein Prozess, der normalerweise unter dem Stichwort ,,Harmonisierung„läuft. Dies beinhaltet meistens zum einen ein Operieren auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner, der Schaffung von nationalen Schnittstellen und einer zunehmenden Zentralisierung. Vor diesem Hintergrund ist der Auftrag Frontex‘, die nationalen Grenzschutzmaßnahmen zu koordinieren, zu verstehen.

Eine erste Maßnahme Frontex war die Einrichtung dieser Schnittstelle zu den nationalen Grenzschutzbehörden. In jedem Mitgliedsstaat wurde ein National Frontex Point of Contact (NFPOC) eingerichtet. Die Kommunikation erfolgt ausschließlich über diesen Verbindungsoffizier und zwar über ein verschlüsseltes Mail-Service. Außerdem bemüht sich Frontex um Verbindungen zu den Grenzschutzbehörden in verschiedenen Drittstaaten.

Für Operationen stützt sich Frontex neben der Zentrale in Warschau auf so genannte FJST (Frontex Joint Support Teams), Teams aus einem Pool von Experten der nationalen Grenzschutzbehörden. Aufgrund der Prognoses des CIRAM werden diese in gemeinsamen Operationen mit den Mitgliedsstaaten eingesetzt. Die Mitglieder eines FJST sind Frontex unterstellt, gemeinsame Einsätze werden von den Mitgliedsstaaten befehligt. Die FJSTs werden außerdem an der Vorbereitung von operationellen Einsätzen, Pilotprogrammen wie auch Ausbildungsmaßnahme beteiligt und bilden daher das personelle Rückgrat der Grenzschutzabteilung von Frontex. Zur Zeit (2007) scheint Frontex insgesamt 14 FJST zu unterhalten, wobei sechs Landgrenzen-FJST an der europäischen Ostgrenze stationiert sind, sieben Seegrenzen-FJST im Nordmeer, Atlantik, Schwarzen Meer und Mittelmeer operieren und ein Luftgrenzen-FJST im deutsch-österreichisch-tschechischen Grenzgebiet angesiedelt ist.

2005 führte Frontex nur zwei gemeinsame Operationen aus, und es kann davon ausgegangen werden, dass diese lediglich Pilotprojekte waren, um die Möglichkeiten einer Koordinierung auszuloten. Generell ist die Sprache Frontex‘ durchsetzt von Begriffen wie etwa Pilotprojekt, best practice Verfahren und Evaluierung, die immer als Hinweis auf eine Harmonisierung und Vereinheitlichung von Grenzschutzpraktiken zu lesen sind. Dahinter ist zu sehen, dass sich Frontex‘ auf seinem Feld, auf dem es schon viele Spieler gibt, zurechtfinden und gegen die nationalen und behördlichen Eitelkeiten der anderen durchsetzen muss. Anfangs wurde schon die Entsendung von Frontex-Beobachtern als Gemeinsame Operation ausgegeben und die Arbeitsberichte der ersten Jahren sprechen davon, dass Frontexmitarbeiter auf vielen Kongressen waren, um die Agentur bekannt zu machen.

2006 hat Frontex insgesamt 15 gemeinsame Operationen durchgeführt, die auf die Land-, See- und Luftgrenzen der Mitgliedsstaaten verteilt waren (Frontex Management Board, 2006). Damit blieb Frontex hinter seinem eigenen Plan (16-26 Operationen 2006) (Frontex Management Board, 2005) zurück. Die bekanntesten Operationen waren sicherlich die verschiedenen Etappen von Hera (Abschottung der Kanarischen Inseln) und Nautilus (Abschottung von Malta), die auch bis 2007 fortdauerten, es fanden aber auch Einsätze an Flughäfen statt (bspw. Amazon), kombinierte Land- und Seegrenzeneinsätze (bspw. Poseidon) und Kontrollen zu internationalen Großereignissen (Turin und FIFA2006). Besonders entlang der Ost- und Südostgrenze der EU ist Frontex vielfache Kooperationen mit Grenzstaaten auf beiden Seiten eingegangen, und auch die Flughäfen sind im Fokus von Frontex. Für 2007 hat sich Frontex die Fortführung und Ausweitung dieser Operationen vorgenommen1.

RABITs, CRATE, Abschiebecharter: der Weg zur Grenzschutzagentur
Schon die ursprüngliche Frontex-Verordnung sah vor, einen zentralisierten Katalog von Grenzschutzmaterialien bereitzuhalten (CRATE – Centralised Records of Available Technical Equipment for control and surveillance of external borders). Diese Materialien sollen den Mitgliedsstaaten über das ICOnet bereitgestellt werden. Die Verordnung (EG) 863/2007 des Rates der Europäischen Union vom 11. Juli 2007 ergänzt die ursprüngliche Frontex-VO um das Element der so genannten RABITs (Rapid Border Intervention Team), also ein Pool von Grenzschutzpersonal, die in Krisensituationen eingesetzt werden können (EU-Parlament and EU-Rat, 2007). Mit dieser Verordnung findet eine wichtige Verschiebung der Ausrichtung von Frontex statt. Denn mit dem Aufbau der RABITs befindet sich Frontex zu ersten Mal auf dem Weg, eine eigenständige Grenzschutzbehörde mit eigenen Truppen und Ausrüstung zu werden, ein Ziel, das schon lange vor der Einrichtung von Frontex gefordert wurde und das auch der derzeitige leitende Direktor von Frontex, Ilkka Laitinen, etwa auf der Herbsttagung des BKA 2006 bekräftigt hat (Laitinen, 2006). Noch ist es allerdings nicht so weit, denn weiterhin liegt die dauernde Verantwortung für die Sicherung der Grenze bei den Mitgliedsstaaten. RABIT-Personal sowie CRATE-Material ist auch weiterhin von den Mitgliedsstaaten finanziert und wird von Frontex lediglich verwaltet und in Situation, in denen Mitgliedsstaaten die Unterstützung von Frontex anfordern, eingesetzt. Dennoch bewegt sich Frontex damit von einer Agentur, die Beobachter zu Einsätzen schickt und dies als gemeinsame Operation ausgibt hin zur Koordinierung, Planung und Ausführung von gesamten Einsätzen unter Frontex-Kommando.

Im September 2007 hatte Frontex offiziell 572 Einsatzkräfte für RABITs verfügbar. Das CRATE umfasste nach eigenen Aussagen 115 Schiffe, 27 Hubschrauber, 21 Flugzeuge, 3 mobile Radareinheiten, 23 Fahrzeuge sowie weiteres Material. Dennoch klagte Ilkka Laitinen im Sommer 2007 angesichts der scheiternden Nautilus II Mission, dass diese Posten nur auf dem Papier existierten, in Wahrheit aber gar nicht abgerufen werden könnten. Angesichts des ausdrücklichen Willens der EU, Frontex zu einer einsatzfähigen Agentur zu machen, scheint es nur eine Frage der Zeit bis Frontex den Mitgliedsstaaten ihr Material abringen wird. Die RABITs sind zur Zeit noch nicht einsetzbar. Im November 2007 fand eine erste Übung eines RABITs in Porto, Portugal statt.

In dieser Hinsicht mausert sich Frontex rapide zu einer Grenzschutzagentur, die ihre eigenständige Handlungsfähigkeit unter Beweis stellen will. Dies mag, neben einem eigenen Ego, auch mit einer ausstehenden Evaluation Frontex‘ durch die EU zusammenhängen, die über die weitere Entwicklung von Frontex entscheiden wird. Außerdem steht mit dem EU-Programm Solidarität und Steuerung der Migrationsströme 2007 – 2013 die Realisierung eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems an, in dessen Rahmen insgesamt 5.866 Mio Euro verteilt werden. Dass Programm umfasst Fonds für Flüchtlingsschutz, Integration, Rückkehr und Schutz der Außengrenzen. Zumindest bei den letzten beiden Töpfen will Frontex sicherlich mitspielen, auch wenn das Programm immerhin schon 285,1 Mio Euro für Frontex vorsieht. Weitere 900 Mio Euro gehen in den Ausbau von IT-Großsystemen, was in diesem Kontext auf europaweite Datenbanken wie EuroDAC, SIS II und geplante Visadatenbanken verweisen kann sowie 62,3 Mio Euro für die Schaffung einer Europäischen Beobachtungsstelle für Wanderungsbewegungen.

Der Fond Schutz der Außengrenzen wird über 2.152 Mio Euro verfügen und soll eine Verbesserung der Effizienz der Kontrollen an den Grenzen, Beschleunigung der Einreise autorisierter Personen, Erreichung einer einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts durch die Mitgliedstaaten und eine Verbesserung der Effizienz bei der Visumerteilung und der Durchführung von Vorfeldkontrollen bewirken.

Interessanter ist jedoch der Fond Rückkehr, der über 759 Mio Euro verfügen wird. Er soll die Einführung eines integrierten Rückkehrmanagements, eine Intensivierung der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten und die Förderung einer effektiven und einheitlichen Anwendung gemeinsamer Rückkehrnormen bewirken, und dies sind Felder, auf denen Frontex schon aktiv ist.

Frontex hat im Jahresbericht 2006 angegeben, dass die Agentur an vier gemeinsamen Abschiebeoperationen teilgenommen hat und Standards für gemeinsame Abschiebeflüge erarbeitet und unterhält zwei Expertengruppen zu diesem Thema (Frontex Management Board, 2006). Vorgesehen ist, eine virtuelle Abschiebeagentur über das ICOnet zu etablieren, in denen Mitgliedsstaaten quasi Plätze auf Abschiebeflügen buchen können. Für 2007 hat Frontex geplant, bis zu sechs gemeinsame Abschiebeflüge zu organisieren und in ebenso vielen mitzuwirken.

Pilotprojekte, Training, Forschung und Entwicklung: Wie Frontex die Grenzschutzpraxis ändert
Neben den bisher skizzierten Felder agiert Frontex auch auf weiteren Feldern, die die Praxis des Grenzregimes beeinflußen. Ein herausragendes Beispiel dafür ist die Einrichtung des so genannten European Patrols Networks zum Schutz der südlichen Meeresgrenzen der EU. 2006 hat Frontex die Machbarkeitsstudie MEDSEA veröffentlicht, die Organisations- und Kommunikationsstruktur einer gemeinsamen Überwachung der südlichen Meeresgrenzen vorschlägt. Daraus resultierte das European Patrols Network, in welchem zuerst sechs Zonen gemeinsamer Patroullienfahrten im Mittelmeer festgelegt und mit den Grenzschutzbehörden der angrenzenden Mitgliedsstaaten festgelegt worden sind und die in einer zweiten Stufe durch Gemeinsame Operationen von Frontex ergänzt worden sind (Hera, Minerva, Nautilus, Hermes und Poseidon). Das European Patrols Network ist ein gutes Beispiel für die vernetzende Tätigkeit Frontex in zwei Dimensionen, zum einen zwischen den Mitgliedsstaaten, aber auch zwischen den verschiedenen Institutionen der Mitgliedsstaaten (Grenzschutz, Polizei, Geheimdienste, Militär).

In weiteren Studien (Bortec, Borsec, Bsuav und Sobcah) erforschte Frontex in Zusammenarbeit mit Wissenschaftlern und Rüstungsunternehmen verschiedene Aspekte des Ausbaus von Grenzschutzmaßnahmen. Dabei hatte Bortec einen Fokus auf die Möglichkeiten einer Vernetzung aller nationalen Uberwachungstechnologien (Radar, Satelliten) zu einer lückenlosen Überwachung von Meeresgrenzen und ist Teil des EUROSUR (European Surveillance System). Borsec beschäftigt sich mit Biogrenzsicherungstechnologien (Biometrie, Identität), Sobcah mit den Überwachungsmöglichkeiten von Küsten und Häfen (Radar, Infrarot) und Bsuav mit dem Einsatz von Drohnen.

Im Zusammenspiel mit den RABITs bietet Frontex damit eine Komplettlösung (integrated border management im Frontexsprech) zum Grenzschutz. Frontex selber scheint zuversichtlich zu sein, mit dem Aufbau des European Patrols Networks und den genannten Überwachungstechnologien die Ankunft von MigrantInnen über das Mittelmeer und Atlantik in den nächsten Jahren effektiv unterbinden zu können und plant, sich nun auf die Landgrenzen im Osten und Südosten der EU zu konzentrieren, wobei ähnliche Programme mit Forschung, Gemeinsamen Operationen und länderübergreifenden Grenzschutzunternehmungen zu erwarten sind2.

Als ebenso wichtig stuft Frontex das Training von Grenzschutztruppen ein. Dabei wurde wieder in einem best practice Verfahren ein sogenanntes Common Core Curriculum geschaffen, das in Zusammenarbeit mit einem Netzwerk europäischer Grenzschutzpolizeischulen vermittelt und weiterentwickelt werden soll (European Training Day) und zu einer Vereinheitlichung europäischer Grenzschutzstandards führen wird. Ein erster Fokus lag auf der Erkennung von gefälschten Dokumenten, Standards für Abschiebemaßnahmen, Erkennung gestohlener Autos, Training für Hubschrauberpiloten und Sprachkurse. Langfristig will Frontex eine Europäische Grenzschutzschule einrichten. Aufbauend auf dem Common Core Curriculum entwickelt Frontex nun das Common Mid-Level Curriculum. Dabei hat 2007 schon ein erster European Mid-Level Course in Lübeck an der Bundespolizeiakademie stattgefunden, an dem 60 Border Guards aus 27 Staaten teilgenommen haben3. 2008 sollen schon vier solcher Trainings stattfinden.

Auf der Suche nach einer Außengrenze
In diesem Teil soll der historische Prozeß nachskizziert werden, der zur Idee, Konstruktion und Implementierung einer EU-Außengrenze wie wir sie heute kennen, geführt hat. Die Darstellung ist sicherlich nicht vollständig, und auch nicht sehr tiefgehend, denn zu den meisten Punkten ließe sich wesentlich mehr schreiben4. Dennoch ist dieser kursorische Überblick wichtig, um Frontex in einen längerwährenden Prozeß einordnen zu können und auch einer falschen Wahrnehmung Frontex‘ entgegenzuwirken. Denn auch wenn Frontex hauptsächlich auf Grund seiner Einsätze im Mittelmeer und Atlantik bekannt ist, so ist Frontex doch in vielen weiteren Feldern und Praktiken des Grenzschutzes aktiv, die in der Öffentlichkeit jedoch kaum wahrgenommen werden, obwohl diese ebenso konsequent der europäischen Migrations- und Abschottungspolitik entsprechen.

Bereits der Vertrag von Rom vom 25. März 1957 und der Benelux-Vertrag vom 3. Februar 1958 enthalten die Idee der Freizügigkeit nicht nur von Gütern, sondern auch von Personen. Dies entsprang einem paneuropäischen Geist, der die Länder Europas aufeinanderzuwachsen sehen wollte und europäische Binnengrenzen gerne für obsolet erklären würde: Grenzen transportieren inhärent das Konzept von Trennung und Teilung, Innen und Außen. Dennoch geschah die nächsten drei Jahrzehnte relativ wenig, dies in die Tat umzusetzen, was sicherlich auch mit der globalen Konfrontationsstellung des Kalten Kriegs zusammenhing. Es sei jedoch bemerkt, dass die Grenzen Europas in diesen Jahrzehnten tendenziell durchlässig waren. Politische Flüchtlinge aus dem Ostblock (und niemandem wurde damals sein Status als Politischer Flüchtling abgesprochen oder bezweifelt) waren immer willkommen, ebenso wurden etwa Kriegsflüchtlinge aus Vietnam wohlwollen aufgenommen, wenngleich auch weniger aus humanitären als aus ideologischen Gründen. Mit dem Gastarbeiterprogramm und dem folgenden Familiennachzug waren mehrere Millionen Menschen nach Deutschland eingewandert, andere europäische Staaten hatten ähnliche Einwanderungseffekte, besonders im Zusammenhang mit ihren Vergangenheiten als Kolonialmächte. Ebenso darf nicht vergessen werden, dass auch die so genannte irreguläre Migration schon immer stattgefunden hat. Doch erst in den 1980er Jahren entwicklte sich eine europäische Tendenz, diese Form der Migration als Problem zu betrachten und ihr eine gemeinsame Lösung entgegenzusetzen zu wollen.

Schon 1978 wurde die Trevi-Gruppe (Terrorisme, Radicalisme, Extremisme et Violence Internationale) gegründet, eine Arbeitsgruppe außerhalb des EG-Rahmens, der sich zuerst vor allem mit Terrorismus auseinandersetzte, aber bald einen weiteren Fokus auf Asyl und Migration legte. 1985 unterzeichneten Vertreter Deutschlands, Frankreichs, der Niederlande, Belgien und Luxemburgs im luxemburgischen Kurort Schengen das gleichnamige Abkommen. Inhalt war, auf Personenkontrollen an gemeinsamen Grenzen zu verzichten und im Gegenzug die Außengrenze des neu konstruierten Schengenraums zu schützen. Die Freizügigkeit in diesem Raum sollte durch eine verstärkte Sicherung der Grenzen zu den so genannten Drittländern, also Länder außerhalb des Schengener Abkommen, gewährleistet werden. Dies war quasi die Geburt der Europäischen Außengrenze und sie ging von Anfang an Hand in Hand mit der Abwehr von Flucht- und Migrationsbewegungen. Die praktische Umsetzung dieser Idee sollte jedoch noch ein weiteres Jahrzehnt dauern. Festzuhalten ist hier, dass die Abkommen von Schengen außerhalb des EG-Rahmens stattgefunden haben und erst mit dem Vertrag von Amsterdam 1997 in die EU integriert wurde. Dieses Muster von vorpreschenden Staaten, die ihre besonders harte Interpretation von Grenzschutz und Migrationsabwehr vorantreiben, wird sich von nun an durch die Geschichte der EU-Migrationspolitik ziehen.

1986 wurde im Zuge des Europäischen Einigungsgesetzes auf EG-Ebene die Ad-Hoc Gruppe Einwanderung gegründet, welche zu Asyl, Visavergabe, Sicherung der Außengrenze und Abschiebungen arbeitete und im Palma-Dokument Freizügigkeit von Personen von 1989 eine Vereinheitlichung der Visavergabe, die Harmonisierung des Asylrechts und die Verstärkung von Grenzkontrollen einforderte. 1990 wurde Schengen II unterzeichnet, in dem die konkreten Verfahrensabläufe der Umsetzung des Übereinkommens in gesetzlicher, aber vor allem auch technischer Hinsicht festgelegt wurde. 1991 trat der Vertrag von Maastricht in Kraft, der die Gründung der EU markiert und ein Drei-Säulen-Modell einführte. Mit der Integration der Migrationspolitik in die dritten Säule Justiz und Innere Angelegenheit (JHA) war diese endgültig auf der europäischen Ebene angekommen, wenngleich auch immer unter dem Vorzeichen der Abwehr und der Bekämpfung von Migration und unter Mitsprache der Mitgliedsstaaten. Zeitlich fällt diese Entwicklung zusammen mit dem Zusammenbruch des Ostblocks und dem Aufkommen von Kriegen auf dem Balkan sowie verstärkter Migration aus Ländern außerhalb Europas. Anfang der 1990er Jahre waren mehrere Millionen Menschen in und in Richtung Europa unterwegs, und die neu gegründete Europäische Union mitsamt ihrer Mitgliedsstaaten war bemüht, ihre Grenzen zu schließen.

In Deutschland führte dies beispielsweise zu dem Asylkompromiß von 1993, der erstmals das Konzept der sicheren Drittstaaten und der Exterritorialität einführte5. Da diese beiden Begriffe Paradigmenwechsel in der Migrationspolitik auch für Europa darstellen, sei kurz auf sie eingegangen. Das ursprüngliche Asylrecht sah vor, dass jede Person das Grundrecht hatte, in Deutschland einen Asylantrag zu stellen, der dann geprüft wurde. Das Konzept der sicheren Herkunfts- und Drittstaaten schloß nun Menschen aufgrund ihrer Herkunft von diesem Recht aus, es wurde aber auch allen anderen Personen, die über einen so genannten sicheren Drittstaat nach Deutschland eingereist sind, verwehrt. Das Argument, dass ein Asylantrag ebenso in dem sicheren Dritstaat hätte gestellt werden können, wurde Grundlage der sofortigen Rückschiebung dieser Person in den Drittstaat. Resultat war für Deutschland, dass sich als von sicheren Drittstaaten umgeben erklärte, eine Abschottung gegenüber Flüchtlingen und MigrantInnen. Diese wiederrum konnten nun meist nur noch illegal nach Deutschland einreisen, was zu höheren Risiken und Kosten führte. Weiter liefen sie nun Gefahr, bei einem Aufgriff durch die Polizei einer so genannten Kettenabschiebung ausgesetzt zu sein, da das Konzept der sicheren Drittstaaten schnell von weiteren Ländern aufgegriffen wurde. In der so genannten Flughafenregelung wiederum wurden Asylantragsteller im exterritorialen Bereich der Flughäfen festgehalten und mussten sich dort, offiziell außerhalb Deutschlands, einem beschleunigten Asylverfahren unterwerfen. In den 1990er Jahre wurde die Grenze zu Polen, die damals EU-Außengrenze war, erheblich aufgerüstet und überwacht, was zu mehr als 100 Toten führte. Der Asylkompromiß enthielt damit schon drei wesentliche Elemente der kommenden EU-Migrationspolitik: Illegalisierung von Migration, Vorverlagerung und Aufrüstung der Grenze sowie der Gedanke der Exterritorialität, der Grundlage des Handelns von Frontex vor der europäischen Außengrenze ist.

Aber auch andere Länder trieben den Grenzausbau voran. Beispielsweise rüstete Spanien bei Gibraltar seine Grenzen auf, was ebenfalls tödliche Folgen haben sollte und den Beginn des Sterbens im Mittelmeer markiert. 1991 und 1992 richtete die EU durch die Ad-Hoc Gruppe zwei Arbeitsgruppen ein, CIREA (Centre for Information, Discussion and Exchange on Asylum) und CIREFI (Centre for Information, Discussion and Exchange on the Crossing of Borders and Immigration), die zur Etablierung des Wiener Prozesses (Bekämpfung illegaler Einreise) und des Budapester Prozesses (Ausbau der Grenzen) führte. Hinter letzterem steckt ein Think Tank names ICMPD (International Centre for Migration Policy Development), mit welchem mittlerweile auch Frontex im Rahmen des Dialogs MTM (Mediterranean Transit Migration Dialogue) kooperiert.

Im Osten schlossen sich Polen, Tschechien und Ungarn in der so genannten Visegradgruppe zusammen, um die Kooperation in Migrationskontrollfragen mit der EU voranzutreiben. Ebenso wurden im Gegenzug für eine Befreiung vom Visasystem Rückübernahmeabkommen geschlossen, die die Abschiebung unerwünschter polnischer und tschechischer Menschen in ihr Herkunftsland ermöglichte. Die EU-Außengrenze begann, sich nach Osten zu verschieben.

1995 trat das Abkommen von Schengen, mittlerweile gemeinsam mit Portugal, Spanien und weiteren Ländern, faktisch in Kraft. Die Grenzkontrollen zwischen den Mitgliedsländern fielen, im Gegenzug für die Sicherung eines Abschnitts einer bis dato nicht existenten gemeinsamen Außengrenze 1997, 2000/2001 und 2007 fanden weitere Beitrittsrunden statt, ein Prozess der Konvergenz des Schengenraums mit dem Territorium der EU, auch wenn beide immer noch nicht kongruent sind. Erst mit Schengen wurde die EU-Außengrenze eine praktische Realität und ihre Sicherung eine immer bedeutendere Aufgabe, die mehr und mehr auf einem europäischen Niveau behandelt wird, auch wenn die formale Hoheit weiter bei den Mitgliedsstaaten liegt. Die enorme Bedeutung, die der Sicherung der Außengrenze zukommt, wird dadurch verdeutlicht, dass die Umsetzung der Schengener Abkommen immer eine der ersten Bedingungen für den Beitritt zu EU war und ist. Im Inneren führten die Abkommen von Schengen jedoch zu ‌einer Ausweitung der Bevölkerungskontrolle. Faktische Grenzkontrollen sind seit Schengen im Inneren jedes Mitgliedsstaats möglich.

Eine weitere Konsequenz des Schengenabkommens war die Einrichtung des so genannten SIS (Schengen Information System), in dem die Sicherheits- und Grenzbehörden der Schengenstaaten Informationen über gesuchte Personen einspeichern. Bezeichnenderweise waren anfangs die allermeisten Einträge MigrantInnen. Das SIS war eines der ersten großen EU-weiten Datennetzprojekte, es sollte aber bald von weiteren gefolgt werden, mittlerweile wird auch der Nachfolger SIS II entwickelt.

Von der Grenzlinie zum Grenzraum
Seit der Etablierung und dem kontinuierlichen Ausdehnung des Schengenraums verlief die Entwicklung der europäischen Politik der Abschottung gegen Flucht und Migration rasant. Innerhalb eines Jahrzehnts ist die EU-Außengrenze um hunderte Kilometer nach Osten und Süden gewandert, hat sich zunehmend deterritorialisiert und ihre Sicherung ist auf dem Weg zu einer europäischen Gemeinschaftsaufgabe. Im Inneren konnten die Mitgliedsstaaten sich jedoch immer noch nicht auf eine gemeinsame Asyl- und Einwanderungspolitik verständigen, diese ist nun auf das Jahr 2010 verschoben.

Im Jahr 1996 wurde eine erste gemeinsame Liste visapflichtiger Herkunfsstaaten für die EU verabschiedet, und mit der Erklärung von Barcelona ging die EU das Projekt einer Eindämmung der Migration im Mittelmeerraum an, auch wenn damals die Grenze noch primär entlang der europäischen Küste gedacht wurde. 1997 tritt das Dubliner Übereinkommen (unterzeichnet 1990) in Kraft, welches die Zuständigkeit der Mitgliedsländer für die Durchführung eines Asylantrags regelt. Allgemein ist der Staat der ersten Einreise verpflichtet, dieses Verfahren durchzuführen (Verursacherprinzip). Für die Umsetzung wurde 2000 EURODAC, eine EU-weite Fingerabdruckdatenbank geschaffen, um durch die standardisierte Abspeicherung der Fingerabdrücke von AsylantragstellerInnen mehrfache Asylanträge zu verhindern. Einher ging ein verstärkter Austausch von Mitarbeitern der nationalen Asylbehörden. EURODAC ging 1998 FADO (False and Authentic Documents) voraus, eine Datenbank für gefälschte Dokumente. 1998 markiert die Einrichtung der Hochrangigen Arbeitsgruppe Asyl und Migration, eine Einrichtung, die alle migrationspolitischen Bemühungen der EU bündelt. 1999 folgt die Einrichtung von SCIFA (Strategischer Ausschuß für Einwanderungs-, Grenz- und Asylfragen).

Ab 1998 kommt der Prozess der Vorverlagerung der EU-Außengrenze, also die Sicherung der Grenze weit im vorhinein, in Fahrt. Mit dem Aktionsplan Irak wird erstmals die ,,Eindämmung von Flüchtlingsströmen„in der Herkunftsregion und die Einbindung der Transitländer (hier vor allem die Türkei und die Balkanstaaten) in die Abwehr von Flüchtlingen praktiziert. Weitere ,,Aktionspläne„folgen (Marokko, Albanien, Somalia, Sri Lanka, Afghanistan). 1999 findet mit der Stationierung von italienischer Polizei, Grenzschutz und Militär in Albanien zur Migrationsverhinderung ein erster Präzedenzfall der exterritorialen Sicherung der Grenze statt. Ebenfalls 1998 wird mit dem Vertrag von Amsterdam das Abkommen von Schengen in die EU überführt, eine verbesserte Zusammenarbeit von Polizei, Zoll und Justiz in Migrations- und Asylfragen vereinbart und ein Fünf-Jahres-Plan für die Harmonisierung von Asylverfahren und Abwehr von Migration aufgestellt. 1999 wird in Tampere die Europäische Abschiebekoordination eingeläutet, in der Folgezeit werden Rückübernahmeabkommen mit vielen Drittstaaten vorangetrieben. 2000 wird in Athen bei einer Konferenz des Europarats mit nordafrikanischen Staaten die Bekämpfung irregulärer Migration und Migrationsmanagement besprochen, eine Fortsetzung des Prozesses von Barcelona. Langsam wandert die ideelle EU-Außengrenze über das Mittelmeer.

Die Dynamik ab 2000 wird vor allem von der so genanten G5 (Gruppe aus Deutschland, Frankreich, Spanien, Italien, Großbritannien) vorangetrieben. In ihr vertreten sind die Innenminister der genannten Staaten, und ihr Ziel war es, durch Vorstöße die Blockade in der EU-Innenpolitik aufzubrechen. Die Staaten der G5-Gruppe werden sich konsequenterweise auch stark in Frontex engagieren. 2000 schlagen Deutschland und Italien erstmals den Aufbau einer EU-Grenzschutzpolizei vor, dieser Vorschlag wird von Spanien vehement befürwortet. Diesem Vorschlag folgt 2001 ein weiterer aus Italien/UK, der weitreichende Strukturmaßnahme zur Bekämpfung der Migration beinhaltet: Europäisches Visa-Identifikationssystem, Europäisches Migrationsobservatorium, Gemeinsames Frühwarnsystem, Gemeinsame Grenzschutztruppe und Europäische Grenzschutzschule. Auf dem Balkan entsteht mit dem von CIREFI aufgebauten Netzwerk von Verbindungsbeamten zur Kontrolle der Migration eine Struktur, die von Frontex weiter entwickelt werden wird. 2001 wird beim Treffen des Ministerrats in Laeken der Aufbau eines EU-Grenzschutzes angeregt, Frontex wird eine europäische Idee.

Im Jahr 2002 legt die Europäische Kommission ihr Papier Towards integrated management of the external borders of the member states of the EU vor, in dem die Idee einer Europäischen Grenzschutzagentur weiter aufgegriffen und präzisiert wird. Es folgen weitere Vorstöße zum gemeinsamen ,,Management von Migrationsflüssen„und ein Grünbuch Rückkehr. Daraus resultiert ein EU-Fünf-Jahres-Aktionsplan für den Grenzschutz an den Außengrenze der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union APMEB, in dem die Aufgaben Frontex‘ schon prototypisch verankert sind. Er sieht die Schaffung von zwei Ad-Hoc Zentren für den Grenzschutz in Spanien und Griechenland vor, die das Zentrum Landgrenzen in Berlin ergänzen, sowie eine Integration nationaler Grenzschutz- und Sicherheitsbehörden und deren Koordination zum Zweck von Einsätze in besonderen Situationen (die Joint Operations und RABITs von Frontex). Mit dem RAC entsteht in Finnland ein erstes Risikoanalysezentrum, welches besonderen Kontakt zum European Intelligence Centre (EIC) und zur Baltic Sea Region Border Control Cooperation (BSRBCC) hat. Ebenfalls entsteht die External Borders Practitioners Common Unit (PCU oder Common Unit), die für Risikobewertung, Koordinierung von Maßnahmen vor Ort und der Entwicklung einer gemeinsamen Strategie für die weitere Koordinierung verantwortlich ist. Damit sind alle Organisationsstrukturen der noch zu etablierenden Agentur Frontex vorhanden, auch wenn noch nicht unter einem gemeinsamen Dach.

Das Jahr 2003 ist von der Diskussion über Auffanglager für Flüchtlinge in Nordafrika geprägt und mit Dublin II entsteht ein Rechtsrahmen, der die Rückschiebung von Asylantragstellern nach dem Dubliner Übereinkommen umsetzt. Mittlerweile sind 30% der Abschiebeflüge in Europa Dublin-II-Abschiebungen. Auf einem G-5 Treffen in La Baule schlägt der damalige französische Innenminister Sarkozy eine Sicherheitszone im westlichen Mittelmeer vor und bezieht damit das Mittelmeer in die EU-Außengrenze ein. In Spanien nimmt das SIVE (Integriertes System der Außengrenzüberwachung) seine Arbeit auf und markiert einen Meilenstein der Hochtechnologisierung der Grenzen. SIVE ist mittlerweile in viele weitere Staaten exportiert worden und wird auch mit Hilfe von Frontex-Forschungsprogrammen aktiv weiterentwickelt. Im Vorgriff auf kommende Frontex-Operationen führt die Commun Unit insgesamt 17 Gemeinsame Operationen an den Außengrenze durch, unter dem Namen Odysseus etwa vor Gibraltar und den Kanaren (Frontex: Hera und Nautilus). Weitere Operationen hießen Rio V, Pegasus, Triton, Orca und Neptun. Auf einer 5+5 Konferenz in Rabat (G5 plus fünf Anrainerstaaten des Mittelmeers) wird die Wichtigkeit der Erkennung von Fluchtrouten und der Bildung von Expertennetzwerken hervorgehoben, alles Aktivitäten, die später von Frontex übernommen werden.

Im Jahr 2004 sieht das Haager Programm der EU eine systematische Einbindung von Transitstaaten in die Grenzsicherung und ein integriertes EU-Grenzschutzsystem vor, der Aufbau wird von einem Außengrenzen-Fonds über 2.100 Mio Euro finanziert. Die 5+5 Gruppe vereinbart eine ausgeweitete Überwachung auf See. Über die European Neighbourhood Policy werden EU-Anrainerstaaten weiter in die Sicherung der EU-Außengrenze miteinbezogen. Am 26. Oktober 2004 wird die Frontex-Verordnung veabschiedet, im Mai 2005 nimmt Frontex seine Arbeit auf und findet ein gut vorbereitetes Feld. Mit dem oben schon erwähnten EU-Programm Solidarität und Steuerung der Migrationsströme steht die Realisierung eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems an.

Die Deterritorialisierung der Außengrenze
In den letzten beiden Teilen wurde skizziert, welche historische Entwicklung zu einer Europäischen Außengrenze sowie eine sie schützende Europäische Grenzschutzagentur führte. In diesem Teil sollen noch einmal zentrale Entwicklungen herausgehoben und Aspekte einer Umdefinierung des Begriffs Grenze überprüft werden. Zentral ist dabei die These der Deterritorialisierung, also der Wandlung der Grenze von ihrer linearen geographischen Bedeutung hin zu einem mobilen, fragmentierten Grenzraum, einer entgrenzten Grenze. Dies soll anhand von einigen Beispielen belegt werden, um dann die wechelseitige Bedeutung der Grenze und Frontex‘ zu diskutieren.

Ein erstes, relativ frühes, aber immer noch zentrales Beispiel ist das Europäische Visasystem. Wie oben geschrieben, erklang der Ruf nach einem einheitlichen Visasystem schon im Palma-Dokument von 1989 und 1996 wurde erstmal eine verbindliche Liste von Staaten vereinbart wurde, deren BürgerInnen ein Visa zur Einreise in die EU benötigen. Verbunden mit diesem Visasystem sind vor allem zwei Effekte der Vorverlagerung, außerdem der Aufbau von weiteren Datenbanken.

Der erste Effekt der Vorverlagerung ist die Internationalisierung der EU-Grenzkontrollen. Durch die Verpflichtung der Transportunternehmen, inbesondere der Fluglinien, niemanden ohne gültiges Visum an Bord zu nehmen, finden EU-Grenzkontrolle faktisch in allen Flughäfen und Häfen statt, die eine Direktverbindung zur EU aufweisen. Der zweite Effekt wird im Bezug auf die Ausweitung des Visasystems sichtbar. Anrainerstaaten, die nicht in die Visaliste aufgenommen werden wollen, müssen mindestens zwei Maßnahme ergreifen. Die erste ist die Unterzeichnung von Rückübernahmeverträgen, die zweite ist die Einführung eines eigenen Visasystems, resp. die Schließung ihrer Grenzen.

Rückübernahmeabkommen werden oftmals nicht nur für die BürgerInnen der Drittstaaten geschlossen, sondern auch für TransitmigrantInnen, deren Route nach Europa über den besagten Drittstaat geführt haben soll. Durch diesen Mechanismus umgibt sich die EU mit einem Ring von Staaten, die folgendermaßen charakterisiert werden können: Zum einen sind diese Staaten oft selbst Ausgangspunkt von Migration in die EU, ihre BürgerInnen können jedoch wegen der Rückübernahmeabkommen leicht wieder abgeschoben werden. Zum anderen folgen die Drittstaaten dabei einem spezifischen Eigeninteresse. Die Ausnahme vom Visasystem erleichtert den Personenverkehr und Handel mit der EU. Viel schwerer wiegt jedoch, dass diese Länder nicht als Transitzonen für Migration wahrgenommen werden wollen. Denn dies würde eine stärkere Abschottung der EU-Grenze ihnen gegenüber bedeuten, was aus dem Transitland ein faktisches Einwanderungsland machen würde. Daher schließen diese Staaten ihrerseits ihre Grenzen und leisten Hilfspolizeidienste für die EU.

In einem zweiten Schritt ist die EU bemüht, die Staaten in dem beschriebenen Ring um Europa zu so genannten sicheren Drittstaaten zu erklären. Dies bedeutet, dass in den Staaten ein Asylsystem existieren muss und die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) unterzeichnet und umgesetzt worden sein muss. Wie oben im Fall von Deutschland beschrieben, soll damit für EU-Staaten die Pflicht entfallen, ein langwieriges Asylverfahren durchführen zu müssen. Stattdessen können AsylbewerberInnen/MigrantInnen, die sich über einen Asylantrag legalisieren wollen, sofort zurückgeschoben werden und müssen ihren Asylantrag in dem Drittstaat außerhalb der EU durchführen.

Die Regelung der sicheren Drittstaaten geht jedoch nicht mit der GFK konform. Hier liegt also ein klarer Bruch von Völkerrecht durch die EU vor. Dennoch gibt es kaum Kritik von etwa dem UNHCR, im Gegenteil ist diese Organisation beteiligt, den Asyldiskurs in die Drittstaaten zu tragen. Denn da ein funktionierendes Asylsystem Bedingung für die Erklärung eines Drittstaats zu einem sicheren ist, ist die EU daran interessiert, dieses besondere System des Aufenthalts zu exportieren. Dies geschieht immer unter dem Vorwand des Flüchtlingsschutzes und der Stärkung von Menschenrechten und oftmals werden vor Ort auch NGOs unterstützt, die sich für die Einführung oder Verbesserung eines Asylsystem einsetzen. Es sollte jedoch klar sein, was das Interesse der EU wirklich ist: Die Delegation der Verantwortung für den Schutz von Flüchtlingen an Staaten außerhalb der EU und den Export des europäischen Grenzsystems. Denn dass die in großer Eile eingeführten Asylgesetzgebungen in der Praxis oftmals nicht existieren oder keinen effektiven Flüchtlingsschutz gewährleisten, wird von der EU oftmals ignoriert oder aber als Grundlage für weiteren außenpolitischen Druck auf die betroffenen Staaten genommen.

Diese Entwicklungen lassen sich an konkreten Beispielen illustrieren. Ein erstes Beispiel, das auch schon erwähnt wurde, ist die Türkei, die im Aktionsplan Irak als Transitland identifiziert wurde und seitdem verstärkt in den EU-Grenzschutz eingebunden wurde. Für eine genauere Beschreibung sei auf (Forschungsgruppe TRANSIT MIGRATION, 2007) verwiesen. Weitere und aktuellere Beispiele sind Libyen und die Ukraine6. Wenngleich in jedem Land ein eigener Prozeß zu beobachten ist, gibt es dennoch strukturelle Gemeinsamkeiten. In der Ukraine existieren so gegannte Transit Processing Centres, in denen MigrantInnen unter inhumanen Umständen festgehalten werden und es vielen nicht einmal möglich ist, einen Asylantrag zu stellen. Diese Lager werden von der ukrainischen Grenzpolizei (der Armee unterstellt) unterhalten, und die Ukraine und Frontex haben unter dem Namen Five Borders (der Name spielt auf die vielen Grenzen der Ukraine zu EU-Mitgliedsstaaten an) eine Kooperation vereinbart. Libyen wiederrum ist eine so genannte Regional Protection Area, ein Euphemismus für die Vorverlagerung der Außengrenze und des Aufbaus von extraterritorialen Flüchtlingslagern. Vor allem auf Initiative Italiens sind Abkommen zur Rückführung von MigrantInnen nach Libyen zustandegekommen, außerdem erhält Libyen Grenzschutztechnik im Wert mehrerer Millionen Euro, um seine Südgrenze gegen Migration abzuschotten. Dies bedeutet, dass die Südgrenze der EU für Flüchtlinge nicht mehr das Mittelmeer ist, sondern sich nun um rund 1.000 Kilometer nach Süden in die Sahara verschoben hat (Nsoh, 2007, EU-Kommission, 2005).

Frontex spielt mittels der Kooperation mit der ICMPD im Mediterranean Transit Migration Dialogue ein Rolle bei dieser Vorverlagerung der Grenze. Im MTM ist eine (interaktive) Karte entstanden, die die Migrationsrouten durch Afrika wiedergeben soll7. Auffallend an der Karte ist, dass Afrika im Zentrum steht und Europa ganz am Rande der Karte steht. Die Migrationsrouten schneiden durch den afrikanischen Kontinent und helfen, einen gemeinsamen europäisch-afrikanischen Bedrohungsraum zu kreieren, in dem die grundsätzlichen Widersprüche, die nordafrikanische Staaten und die EU in Sachen Migrationspolitik haben, verwischt werden sollen. Frontex hat 2007 eine Feldstudie zur illegalen Migration in Libyen angestellt, in deren Zentrum es um die Unterstützung der Abschottung der libyschen Südgrenze ging (Frontex, 2007). Ebenso wurde jedoch die Situation im Mittelmeer besprochen. Frontex machte jedoch auch Bemerkungen zum libyischen Asylsystem. Daher lässt sich anhand von Libyen gut darlegen, wie Frontex aktiv in den Prozess der Vorverlagerung der Grenze involviert ist.

Allgemeiner kann die Rolle von Frontex als multidimensional beschrieben werden. Im CIRAM identifiziert Frontex Transitländer für Migration in die EU. Diese Informationen fließen an die EU-Kommission, die sie nutzt, um ihre Politik gegenüber Drittstaaten zu bestimmen. Weiter ist Frontex als quasi technischer Dienstleister in die Aufrüstung der vorverlagerten Grenze involviert und arbeitet durch Verbindungsoffiziere und gemeinsame Trainingseinheiten auf den Export europäischer Grenzschutzstandards in Drittstaaten hin. Diese Rolle Frontex ist wiederrum eingebettet in eine einheitliche Politik der EU gegenüber Anrainerstaaten, der oben schon erwähnten European Neighbourhood Policy (Banse et al., 2007).

Am stärksten zeigt sich jedoch die Deterritorialisierung der Grenze an den Einsätzen von Frontex. Als Beispiel sei hier die bekannte Hera-Mission vor den Kanaren gewählt, weil Frontex mit Mauretanien und Senegal Abkommen geschlossen hat, die es der Agentur erlaubt, im Hoheitsgebiet dieser Länder zu patroullieren und Flüchtlingsschiffe abzufangen. Damit operieren europäische Kriegsschiffe direkt vor der Küste Afrikas. Der Effekt, der sich einstellt, ist, dass die Flüchtlingsschiffe nun dazu übergehen, sofort die Hoheitsgebiete zu verlassen, um in internationalem Gewässer gen Kanarische Inseln zu fahren. Frontex fängt zwar nach eigenen Angaben einige Schiffe ab, erhöht aber effektiv das Todesrisiko auf der Bootsreise nach Europa weiter.

Die Ausweitung des Grenzraumes findet jedoch nicht nur nach Außen, sondern inbesondere auch nach Innen statt. Dies wäre ein Thema für sich, darum soll das Thema hier nur angeschnitten werden, um aufzuzeigen, dass die europäische Außengrenze weniger eine strikte Trennung zwischen Innen und Außen darstellt als ein eigenes Regime, welches, im Zusammenspiel mit Sicherheits- und Terrorismusdiskurs, entgrenzt wirkt und herrscht.

Im Zuge der Abkommen von Schengen begannen viele Mitgliedsstaaten, Grenzkontrollen auch im Inneren durchzuführen, etwa an großen Hauptverkehrsadern, Bahnhöfen und in großen Städten. Die Grenze, statt zu fallen, durchdrang quasi die Staaten. Diese Entwicklung ging einher mit einem verstärktem Interesse an einem zumeist biometrischen Identitätsmanagement der Staaten. Im SIS wurden im großen Stile Daten von Nicht-EU-BürgerInnen eingespeichert, und die EURODAC-Datenbank war ein weiterer Schritt in Richtung biometrischer Erfassung von AsylbewerberInnen im Zuge der Abkommen von Dublin. Forschungen zu weiteren biometrischen Techniken (Iris, Gesichtserkennung) finden statt und werden in ,,fälschungssicheren„Dokumenten umgesetzt werden. Zur Zeit wird dies zwar meist mit der Gefahr des Terrorismus begründet, jedoch wurde Terrorismus und Migration von jeher gerne in einen Topf geworfen, und Frontex ist, wie oben erwähnt, an diversen biometrischen Forschungsprojekten beteiligt.

Eine andere Entwicklung kann am Besten als Punktierung des Innen durch die Grenze beschrieben werden. Die Rede ist von den zahllosen Flüchtlingslagern, die zwar in Europa liegen, deren Insassen und BewohnerInnen jedoch einer klaren Exklusion aus der europäischen Gesellschaft ausgesetzt sind. Über die Unterbringung von Flüchtlingen in Lager ist viel geschrieben worden, und eine Karte von Migreurop aus dem Jahr 2005 zeigt, wie präsent die Lager in ganz Europa geworden sind (Migreurop, 2005). Zusammen mit Abschiebelagern und Abschiebehaft ist das EU-Territorium durchzogen mit einem Netz von Orten, die zwar nicht extraterritorial sind, aber die auf keinen Fall Teil eines Raums der Sicherheit, der Freiheit oder des Rechts sind.

Auf der Grenze: Management, Improvisation, Technologie
Im letzten Teil wurde die Mechanismen der Deterritorialisierung der Grenze beschrieben. Nun soll der Frage nachgegangen werden, wie sich diese Konzeption von Grenze/Grenzraum in der Arbeit und Herangehensweise von Frontex niederschlägt. Es geht quasi um die Identität von Frontex, der Frage, ob Frontex vergleichbar ist mit dem Bundesgrenzschutz der 1990er Jahre, nur auf europäischem Niveau, oder ob die zunehmende Deterritorialisierung der Grenze einen Niederschlag in Frontex gefunden hat. Es ist quasi auch eine Frage nach der Zukunftsfähigkeit von Frontex. Dabei muss hier der Begriff des Grenzregimes erwähnt werden, welcher, entgegen einer monolithischen Vorstellung von Grenze, wie sie oft in dem Begriff Festung Europa mitschwingt, das Neben- und auch Gegeneinander von Institutionen und Akteuren. Auf dem Feld der europäischen Grenzsicherungs- und Migrationspolitik sind viele solcher Akteure und Instiutionen unterwegs, und die Frage ist, ob sich Frontex, welche zur Zeit eine besondere Protegierung durch Innenkommissar Frattini erfährt, sich auch in Zukunft durchsetzten können wird.

Aufschlußreich ist hierbei das erwähnte Referat des Exekutivdirektors von Frontex, Ilkka Laitinen, welches er auf der BKA Herbsttagung 2006 hielt (Laitinen, 2006). Übertitelt mit ,,Fields of Action and Conceptual Approaches of Integrated European Border Security (European Border Guard?)„, enthält es neben dem Anspruch, in Zukunft den gesamten Grenzschutz abzuwickeln, auch ein vierstufiges Konzept der Grenzsicherung wie es Frontex zu betreiben scheint. Weit jenseits der EU-Grenzen wirkt demnach das Visasystem, und es findet eine Kooperation mit Konsularen/Botschaften, Verbindungsbeamten zu Grenzschutzbehörden und Transportunternehmen statt. Um die Grenze herum sieht Frontex vor allem eine Notwendigkeit der Kooperation von Grenzschutzkräften auf operationeller Basis. Nur direkt auf der Grenze wird dem klassischen Geschäft des Grenzschutz‘ nachgegangen, denn dort wird die Bedeutung von Überwachung, Grenzkontrolle und systematischer Risikoanalyse hervorgehoben. Im Inneren der Grenze stellen wiederum die weitere Kooperation von Mitgliedsstaaten, Migrationskontrolle und Abschiebungen Aktionsfelder für Frontex dar. Dieses vierstufige Konzept ist ein klarer Indikator dafür, dass Frontex sich nicht als klassische Grenzschutzagentur versteht, sondern auch diesseits und jenseits der Grenze aktiv sein will. Insbesondere die Kategorie Um die Grenze herum verweist auf den Begriff eines Grenzraumes, den Frontex als sein angestammtes Operationsfeld sieht.

Ein weiterer Hinweis ist das integrated border management, welches Frontex nach eigener Aussage betreibt. Dabei verweist integrated auf einen wesentlich holistischeren Ansatz von Grenzsicherung. Im Kontext dieses Texts ist jedoch das Wort management wesentlich interessanter, da es auf eine spezifische Praxis der Grenzsicherung verweist. Klassischerweise würde ein Grenzschutz seine Aufgabe eher als Verwaltung oder Sicherung einer Grenze betrachten. Mit dem Begriff management gehen zwei Bedeutungen einher. Zum einen ist es eine klare neoliberale Auffassung des Arbeitsprozesses, der mit Hilfe von Risikoanalyse, best practice Verfahren, Evaluationen und Pilotprojekten gestaltet wird und der einem BWL-Handbuch entsprungen sein könnte. Die andere Bedeutung scheint aber ein gewisses Zugeständnis zu sein, dass eine Grenze eben nicht unter der vollständigen Kontrolle des Grenzschutzes stehen kann, sondern dass sich immer wieder besondere Situationen ergeben werden, in denen Managementfähigkeiten gebraucht werden, um flexibel zu reagieren. Dies erklärt zum einen die Bedeutung der Risikoanalyse in der Arbeit von Frontex, zum anderen aber auch den umfassenden Kontroll- und Wissensanspruch, den Frontex erhebt und der weit jenseits der Grenze anfängt und im Inneren der Grenze immer noch nicht zu Ende ist. Diese Einsicht Frontex in die tendenzielle Unregierbarkeit der Grenze muss im Übrigen kein Eingeständnis an eine wie auch immer geartete Autonomie der Migration sein, sondern kann auch als Wissen um den inneren Aufbau des Grenzregimes gelesen werden. Um sich von anderen Akteuren abzugrenzen und die eigene Arbeit hervorzuheben, inszeniert sich Frontex als Spezialteam, das in besonderen Situation in Form von RABITs quasi vom Himmel fällt und nationalen Grenzschutzbehörden unter die Arme greift. Damit wäre die Unwägbarkeit der Grenze Daseinsberechtigung von Frontex.

Illustrativ ist hier das fiktive Szenario der ersten Übung eines RABIT im November 2007 in Porto, Portugal8: Der plötzliche massive Anstieg von Einreisenden aus einem fiktiven, zusammenbrechenden zentralamerikanischen Staat, die mit gut gefälschten Visas oder anderen Dokumenten eines Fälscherrings ausgestattet seien, ist von der nationalen Grenzschutzbehörde nicht mehr bewältigbar. Frontex schickt Personal, dass in der Erkennung von gefälschten Dokumenten geschult ist und auch bei der Durchführung der Grenzkontrollen hilft. An den Haaren herbeigezogen oder nicht gibt das Szenario wieder, dass Frontex die RABITs nicht unbedingt als martialische Grenzschutzsondereinheiten konzipiert, sondern vielmehr als Expertenteams, die gezielt intervenieren und die unverzichtbar sind, um auf neue Bedrohungen durch Migration zu reagieren.

Ebenso als Wissen über den Charakter der Grenze zu lesen ist die häufige Betonung der Zusammenarbeit mit OLAF, der europäischen Antikorruptionsbehörde. Denn auch Frontex muss bewusst sein, dass eine Durchlässigkeit der Grenze oftmals durch korrupte Praxen von Grenzschutzbehörden oder -beamten zustande kommt. Insofern ist diese Kooperation mit OLAF ein probates Mittel, eine eigene Linie von kompromißloser Grenzsicherung durchzusetzen, ja erst möglich zu machen. Wenn hier von Unregierbarkeit und Unwägbarkeit der Grenze die Rede ist, so ist anzumerken, dass Frontex diese eher als Herausforderung sieht, die es zu meistern gilt als einen Grund für ein grundlegendes Umdenken (welches auf einer viel höheren Ebene der EU stattfinden müsste). So erklärt sich auch das starke Vertrauen, das Frontex in hochtechnologisierte Grenzen, biometrische Systeme und wissenschaftliche Risikonalyse setzt.

Es soll nicht bestritten werden, dass dieses Bild stark mit dem gängigen Außenbild von Frontex kontrastiert. Dabei sollte aber immer im Hinterkopf behalten werden, dass Frontex ein sehr junger Spieler auf dem Feld des Grenzschutzes ist. Die offene Kommunikationspolitik angesichts der Missionen Hera und Nautilus sind sicherlich auch der Notwendigkeit geschuldet, erstmal die Marke Frontex bekannt zu machen, auch gerade als die einer Truppe, die zupackt. Dennoch verfolgt Frontex, wie hier gezeigt werden konnte, eine wesentlich differenziertere Strategie, in der Abschreckung nur eine Facette ist.

Frontex hat die Aufgabe, dass Territorium der EU, konzipiert als Raum der Sicherheit, der Freiheit und des Rechts, vor Migration zu schützen. Die zentrale Paradoxie ist, dass durch die Abgrenzung eines solchen Raumes ein Grenzraum entsteht, der keine Sicherheit, keine Freiheit und kein Recht kennt, sondern in dem extraterritoriale Lager existieren, militarisierte Grenzschutzeinheiten Jagd auf MigrantInnen machen, ein Recht auf Asyl nur nominell existiert und allzu oft verweigert wird und in dem tagtäglich Menschen ums Leben kommen, die sich auf dem Weg nach Europa gemacht haben. Angesichts einer EU-Politik, die von Asylrecht redet und Abschottung meint, und einer Agentur, die von der Rettung Schiffbrüchiger spricht und in Wahrheit das Risiko zu sterben erhöht, mag diese weitere Paradoxie nicht verwundern. Im Anbetracht der Ausdehnung diese Raums der Unfreiheit, der Unsicherheit und des Unrechts ins Innere wie auch das Äussere der Grenze muss sie jedoch ein entschiedener Ansporn sein zu handeln. Denn ein Umdenken in der EU-Migrationspolitik ist längst überfällig, wird aber von alleine nicht kommen. Das System denkt immer in seiner eigenen Logik. Und in dieser Logik ist auch Frontex ein konsequenter Schritt beim Aufbau eines tödlichen Grenzregimes europäischer Prägung.