Sonntag, der 24. Februar 2008

Perfektion des Grenzregimes: Das Border Package der EU-Kommission

Einleitung
Am 13. Februar 2008 hat Franco Frattini, Vize-Präsident der EU-Kommission und Kommissar für Justiz, Sicherheit und Freiheit das so genannte Border Package der EU-Kommission vorgestellt, übertitelt A comprehensive vision for an integrates European border management system for the 21st century.

Das Paket umfasst vor allem drei Teile. Der erste ist eine Evaluation und Perspektive für Frontex, die europäische Grenzschutzagentur. Der zweite Teil befasst sich mit dem Aufbau eines Europäischen Grenzüberwachungssystems (EUROSUR — European Border Surveillance System). Der dritte Teil diskutiert die Schaffung eines Einreiseregisters. Vor allem letzterer Teil hat es auch in die Medien geschafft, und wurde zum Teil stark angegriffen. Es ist zu befürchten, dass damit von den ersten beiden Teilen abgelenkt wurde und die ersten beiden stillschweigend implementiert werden.

Franco Frattini hat auf der Pressekonferenz mehrmals betont, dass das border package ein Vorschlag der EU-Kommission zur zukünftigen Architektur des EU-Außengrenzenmanagements ist, der nun mit dem EU-Rat, dem EU-Parlament und den Mitgliedsstaaten diskutiert werden soll. Es ist quasi nur eine Vision und noch kein konkreter Vorschlag und vor allem keine Implementierung, diese soll erst in den nächsten fünf bis zehn Jahren folgen.
Dennoch sind erste konkrete Schritte der EU hin zu eine noch rigideren Abschottungspolitik in Kürze zu erwarten. Slowenien, welches im ersten Halbjahr 2008 die Ratspräsidentschaft der EU innehat, wird vom 11. – 12. März 2008 eine Konferenz der EU-Innenminister zum Thema Sicherung der Außengrenzen der EU abhalten. Es ist zu befürchten, dass dort einige der (nicht-bindenden) Vorschläge der Kommission umgesetzt werden. Für 2008 steht außerdem eine Evaluierung des Schengen Prozesses an, der zu weiteren neuen Initiativen der EU führen könnte.

Dieser Text soll daher den Weg, den das EU-Grenzregime die nächsten Jahre nach dem Willen der Kommission nehmen soll, etwas skizzieren. Darüber hinaus sollen auch ein paar Querverbindungen zum existierenden „Grenzmanagement“ und der Praxis von Frontex gezeichnet werden. Dass dieser unschönen Vision von einer perfektionierten, hoch-technologisierten Abschottungspraxis Widerstand entgegengesetzt werden muss, sollte klar sein.

Frontex
Die Kommission hat offensichtlich eine Evaluation von Frontex vorgenommen. Zuerst preist die Kommission die Arbeit von Frontex, angeblich habe Frontex 2006 und 2007 zusammen 53.000 Personen aufgegriffen oder an der Grenze abgewiesen. Ob dies die Operationen in den Küstengewässern von Mauretanien und Senegal einschliesst, ist nicht klar. Desweiteren haben Frontex 2.900 gefälschte Dokumente eingezogen und 58 „Schlepper“ gefasst. Desweiteren wird das European Patrols Network (EPN) gelobt, in welchem EU-Mittelmeeranrainerstaaten bilateral kooperieren. Das EPN ist wohl paradigmatisch für die Arbeit von Frontex: erst verknüpfen und harmonisieren, dann europäisieren.

Spannender ist der Rückblick auf das Central Record of Available Technical Equipment (CRATE), die Werkzeugkiste von Frontex. Anscheinend wurden bis jetzt nur einige Herzschlagdetektoren und ein Überwachungsflugzeug angefordert. Auch die Rapid Border Intervention Teams (RABIT) wurden bisher noch nicht eingesetzt.

Für die nahe Zukunft schlägt die Kommission vor allem zwei Punkte vor. Zum einen sollen regionale Frontexbüros (specialised branches of the agency) aufgebaut werden. In der Pressekonferenz zum border package hat Frattini durchblicken lassen, dass ein solches Büro in Malta geschaffen werden könnte, ein weiteres scheint in A Coruña, Galizien, Spanien zu entstehen (es könnte sich aber auch um ein NCC für EUROSUR handeln, s.u.).

Zum anderen soll das CRATE ausgebaut werden, Frontex soll eigenes Grenzschutzmaterial erwerben, um dessen Verfügbarkeit bei RABIT-Einsätzen gewährleisten zu können. Dies könnte im Rückschluß bedeuten, dass die Kritik von Frontex-Exekutivdirektor Laitinien aus dem Sommer 2007, dass die Materialen des CRATE nur nominell zur Verfügung stehen, ungehört verhallt ist. Ein kritischer Punkt ist in diesem Zusammenhang der Vorschlag der Kommission, dass Frontex eigene Flugzeuge kaufen oder leasen könne, die dann für gemeinsame Abschiebungen genutzt werden könnten. Dies stellt eine weitere gefährliche Entwicklung dar: nachdem Abschiebungen mit kommerziellen Flugzeugen tendenziell angreifbar waren, sollen nach dem Chartern von ganzen Flugzeugen nun eigene Abschiebeflugzeuge bereitgestellt werden. Insgesamt hat Frontex schon an neun solchen gemeinsamen Abschiebeoperationen teilgenommen, es sollen kurzfristig sechs weitere folgen. Eine Ausweitung der Abschiebeaktivitäten von Frontex wird von der Kommission ausdrücklich gewünscht.

Für die Langzeitperspektive hat die Kommission weitere Vorschläge. So soll Frontex die Kooperation mit Drittstaaten ausbauen, diese Länder also in die europäsche Abschottungspolitik einbeziehen. Bisher existieren Arbeitsvereinbarungen auf technischer Ebene mit der Schweiz, Russland und der Ukraine, mit Kroatien wird derzeit verhandelt. Weiter hat Frontex ein Mandat für Verhandlungen mit Mazedonien, der Türkei, Ägypten, Libyen, Marokko, Mauretanien, Senegal, Kapverde, Moldowa und Georgien. Weitere Vereinbarungen mit Ländern des westlichen Balkans, Westafrika, den USA und Kanada sollen folgen. Dabei liegt eine Priorität auf denjenigen Länder, die Frontex als Urspungs- und Transitländer ausgemacht haben will.

Auf der Grenze soll das Integrated Border Management ausgebaut werden. Vorgesehen ist, dass Frontex nun nicht mehr nur die Arbeit der nationalen Grenzschutzbehörden koordinieren und zusammenführen soll, nun sollen auch die jeweiligen Zollbehörden eingebunden werden. Frattini hat dies noch einmal explizit auf der Pressekonferenz als „Vision“ hervorgehoben. Desweiteren wird die Kommission eine Studie in Auftrag geben, die sich mit der Verbesserung der Zusammenarbeit einzelner Agenturen beschäftigte (inter-agency cooperation).

Für das zu etablierenden European Border Surveillance System (EUROSUR, s.u.) wird die Rolle Frontex als zentral in der Vorbereitung gesehen (s. Abbildung). Frontex soll auch ein zentraler Knotenpunkt (hub) im Informationsaustausch der im EUROSUR vernetzten Informationssysteme darstellen und direkten Zugriff auf alle Systeme erhalten. Langfristig wird eine Vision eines Frontex intelligence led information system anvisiert (was auch immer das genau bedeuten soll).

Aspekte der Entwicklung des europäischen Grenzregimes und Rolle Frontex

Auf der Einsatzebene hat die Kommission die Idee einer Europäischen Grenzschutzpolizei (European Border Guard Corps, EBGC) wieder aufleben lassen, dies soll allerdings erst angegangen werden, sobald genug Erfahrungen mit den RABITs gesammelt worden sind. Auf der technischen Pressekonferenz wurde ausgeführt, dass diese EBGC aus den einzelnen nationalen Grenzschutztruppen bestehen kann, die dann eine weitere EU-Flagge auf der Uniform tragen würde. Kurzfristig sollen jedoch weiter Mittel für die Aufrüstung der Grenzen und Grenzschutztruppen bereitgestellt werden, im European Borders Fund stehen für 2007–2013 1820 Millionen Euro zur Verfügung.

Weitere Vorschäge sind

  • Das EPN soll um weitere semi-permanente Frontex-Operationen ergänzt werden.
  • Frontex soll die Leitung von CIREFI übernehmen
  • Ausweitung der Ausbildung von Grenzschutztruppen
  • Weitere Forschungsprojekte zur technologischen Grenzsicherung

Die Evaluation und die Vorschläge der Kommission legen die Einschätzung nahe, dass Frontex nicht die Behörde ist, die sich um das eigentlich Geschäft des „Managements“ der Grenze kümmern soll, sondern ein Kristallisationspunkt für die Entstehung eines europäisierten Grenzregimes ist. Die Aufgriffszahlen resultieren aus den Operationen, die von Frontex angeschoben wurde und an denen Frontex vor allem mit Experten und Beobachtern beteiligt war, die eigentliche Durchführung war weiterhin in der Hand der nationalen Grenzschutzeinheiten. Frontex ist zum einen ein Knotenpunkt, an dem Informationen zusammenlaufen und verarbeitet werden, zum anderen eine Agentur, die Projekte und Studien durchführt, welche zum Entstehen einer Europäischen Grenzschutzarchitektur führen soll (EBGC, EUROSUR, EPN). Wie Frattini auf der Pressekonferenz ausführte, ist Frontex nur zur Zeit mit der Kontrolle und Abwehr irregulärer Migration betraut, in Zukunft soll Frontex die Koordinierung des Integrated Border Management System übernehmen, welches über Migrationsaspekte hinausweist und Aspekte wie Sicherheit und Zoll miteinbezieht.

EUROSUR
EUROSUR, das European Border Surveillance System, soll nach dem Willen der Kommission in der nahen Zukunft aktiv entwickelt werden. Die Idee ist, bestehende Grenzüberwachungstechnologien zu vernetzen, dies bezieht Technologien wie Satelliten, Drohnen und Radar mit ein. Vorbild scheint zum einen das spanische SIVE (sistema integrado de vigilancia exterior) zu sein, welches 2003 seine Arbeit aufnahm. Pro Asyl beklagt, dass das SIVE zum Anstieg der Todefälle unter MigrantInnen geführt hat und die Migration keineswegs verhindert hat, sondern nur die Wege verlängert und erschwert hat. Zum anderen hat Frontex mit seinen Studien Bortec, Bsuav und Sobcahtechnologische Machbarkeitsstudien beigetragen.

Die Idee hinter EUROSUR ist die Idee der totalen Kontrolle und des perfekten Wissens über das Geschehen vor und an der Grenze. Es soll initial an den südlichen und östlichen Grenzen der EU implementiert werden, dann aber auf die gesamte Grenze der EU ausgeweitet werden. Interessanterweise wird von der Kommission die Reduktion der Todesfälle irregulärer MigrantInnen auch als Ziel angegeben, gefolgt von dem üblichen Sicherheitsneusprech, in dem erklärt wird, dass die Abwehr von MigrantInnen auch die innere Sicherheit des Schengenraums erhöhen wird.

EUROSUR ist zweiteilig konzipiert. Zum einen soll es einen Informationsverbund der existierenden Überwachungstechnologien bereit stellen, zum anderen sollen auch neue Technologien installiert werden. In einer ersten Phase soll die Interoperabilität der existierenden Systeme gewährleistet werden. Nach Frattinis Aussage bedeutet dies, rund 50 nationale Institutionen zu harmonisieren, was auch für die EU keine unerhebliche Aufgabe ist. Aus dem European Borders Fund soll zudem die Ausstattung der Grenzüberwachung auf einem einheitlich hohen Niveau bezahlt werden. Die Einbeziehung von Drittländern ist ausdrücklich vorgesehen. Dies kann zum Beispiel bedeuten, dass westafrikanische Küsten mit Einwilligung der jeweiligen Regierung mit Satelliten überwacht werden können. In der EU sollen national coordination centres aufgebaut werden.

In der zweiten Phase sollen die Technologien verbessert werden, mit dem Anspruch, das Territorium vor der Grenze (pre-frontier area) überwachen zu können, außerdem soll die Vernetzung weiter vorangetrieben werden.

In der dritten Phase, die nur die Seegrenzen betrifft, soll ein weiterer Informationsverbund aufgebaut werden (common information sharing environment for the EU maritime domain).

Entry/Exit System
Das Entry/Exit System ist das ambitionierteste Vorhaben der EU. Geplant ist ein System, welches jede Ein- und und Ausreise von Drittstaatenangehörigen aufzeichnet. Nach Angaben der EU-Kommission finden pro Jahr 300 Millionen Ein- und Ausreisen in die EU statt (dies soll ein konservativer Wert sein, andere Schätzungen gehen von 800 Millionen aus). Alle Drittstaatenangehörigen, die sich bis zu 90 Tage in der EU aufhalten, sollen von dem System aufgezeichnet werden, auch Angehörige von Staaten, die der Visumspflicht nicht unterliegen. Dies bedeutet, dass jede Ein- und Ausreise von Nicht-EU-BürgerInnen im neuzuschaffenden Visa Information System (VIS) aufgezeichnet würde.

Zu diesem Zweck soll ein System der biometrischen Überprüfung an allen Grenzübergängen aufgebaut werden. EU-BürgerInnen könnten sich dann mit ihren biometrischen Pässen identifizieren/authentifizieren, für alle anderen müssen biometrische Merkmale bei der Visumsbeantragung oder im Fall der Visumsfreiheit beim Grenzübertritt hinterlegt werden.

Langfristig scheint die Kommission außerdem zu planen, das System der Visa durch das STA (System for Travel Authentification abzulösen. Dabei scheint es sich um die Hinterlegung der Visumsdaten mit biometrischen Merkmalen in einer zentralen Datenbank zu handeln.

Im Gegenzug soll es für Vielreisende (bona fide travellers) ein System der Vorregistrierung geben, die eine besonders schnelle Einreise erlaubt. Dafür müssen Irismerkmale hinterlegt werden, die dann angeblich innerhalb von 15 Sekunden überprüft werden können. Diese Entscheidung scheint ein Resultat der Borsec-Studie zu sein, die ebensfalls von Frontex in Auftrag gegeben wurde.

Das Anliegen der Kommission scheint ein weiterer Kontrollanspruch zu sein, diesmal über die Ein- und Ausreisen in die EU. Das Vielreisendeprogramm ist dabei als Versprechen an die Öffentlichkeit zu sehen, dass der ganze Aufwand (biometrische Totalerfassung der Bevölkerung, Kosten von 20 Millionen Euro, Aufrüstung der Grenze) auch Vorteile für die Bürgerin hat.

Viel mehr ist die Kommission jedoch daran interessiert, den Hauptweg der irregulären Migration zu versperren. Auch Frontex gesteht ein, dass die meisten irregulären MigrantInnen nicht irregulär über die Grenze reisen, sondern nach Ablauf ihres Aufenthaltstitels in der EU verbleiben (so genannte visa overstayers). Diese Möglichkeit würde nun erschwert, da das VIS automatisiert alle registrierten VisumshalterInnen in der EU, deren Visum abgelaufen ist, an die Mitgliedsstaaten melden und zur Fahndung ausschreiben würde. Auch wenn dies nicht den sofortigen Aufgriff bedeutet, entfaltet sich an diesem Punkt jedoch der Wissensanspruch der EU, wenigstens zu wissen, wer sich unberechtigt auf dem Territorium der EU aufhält.

Zur Zeit geht die Kommission davon aus, dass sich 2006 rund 8 Millionen irreguläre MigrantInnen in der EU aufhalten. Die Seriosität dieser Zahl kann in Zweifel gezogen werden. Sie basiert auf der Zahl von 500.000 Aufgriffen irregulärer MigrantInnen in der EU 2006 (von denen lediglich 40% abgeschoben wurden!). Weiter geht die Kommission von einer overstay-Rate von 50% aus, die auf verschiedenen Studien basiert.

Die Kommission plant damit ein höchst umfangreiches Datensammelprogramm, welches in dieser Art und Weise auf der Welt einzigartig wäre, auch die USA speichern nur Einreisedaten. An diesem Punkt muss eine Debatte geführt werden, ob solche wissenstechnischen Vorhaben erfolgreich sein können, ob sie schon an der Komplexität scheitern oder ob es neue Strategien gegen diese Totalüberwachung geben kann. Das Vorhaben der Kommission ist sehr ambitioniert, es ist aber davon auszugehen, dass die Innenminister der Mitgliedsstaaten diesen Vorschlägen folgen werden (oder sie selbst aktiv vorangetrieben haben). Kritik an den Vorhaben hat sich bisher auf Datenschutzargumente berufen. Hier gilt es, eine weiterführende Perspektive zu entwickeln.