Was ist Frontex

Frontex ist die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen. Grundlage ihrer Arbeit ist die Verordnung (EG) 2007/2004 des Rates der Europäischen Union. Am 26. Oktober 2004 verabschiedet der Rat der Europäischen Union besagte Verordnung zur Schaffung der Agentur Frontex. Ihre Hauptaufgabe, so sieht es die Verordnung vor, sollte in der Verbesserung der Koordinierung der operativen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten im Bereich des Schutzes der Außengrenze der Mitgliedstaaten liegen. Gleichzeitig wird aber auch die Unterstützung der Mitgliedsstaaten in ihrer hoheitlichen Aufgabe der Grenzsicherung sowie der Abschiebung von nicht aufenthaltsberechtigten Ausländern hervorgehoben. Weiter werden der Agentur spezifischere Aufgaben gestellt. Im Mai 2005 nahm Frontex seine Arbeit auf, im September 2007 wurde das Hauptquartier in Warschau, Polen bezogen. Seitdem ist Frontex schnell gewachsen und arbeitet auf den verschiedensten Feldern einer Praxis der Flüchtlingsabwehr und der Sicherung von Grenzen. Die Mitarbeiterzahl ist von 44 (2005), 72 (2006) auf mittlerweile 87 (2007) gestiegen, Ende 2007 sollen es sogar 140 MitarbeiterInnen sein. 2005 verfügte die Agentur über 6,2 Millionen Euro, 2006 über 19,2 Millionen Euro und 2007 über insgesamt 35 Millionen Euro. Für 2008 wird das Budget auf 70 Mio Euro verdoppelt. Der Haushalt der Agentur setzt sich aus Zuschüssen der EU, Beiträgen der Schengen-Staaten sowie aus Gebühren für Dienstleistungen und freiwilligen Beiträgen zusammen.

Für die von deutscher Seite zu Frontex entsandten nationalen Experten werden die inländischen Dienstbezüge von deutscher Seite weiter gezahlt. Frontex finanziert die einsatzbedingten Mehrkosten für Einsatzkräfte und Sachmittel im Rahmen gemeinsamer Operationen bis zu einer Höhe von 80%. Dem Haushalt der EU und damit auch den Zuschüssen für Frontex muss das Europäische Parlament zustimmen. Hierauf beschränkt sich die parlamentarische Kontrolle der Agentur.

Oberstes Gremium von Frontex ist der Verwaltungsrat. Er setzt sich aus zwei Vertretern der EU- Kommission und jeweils einem Vertreter der EU-Mitgliedstaaten sowie der Schengen-assoziierten Länder Island und Norwegen (mit eingeschränktem Stimmrecht ebenso wie die den Schengen-Besitzstand bisher nicht voll anwendenden Mitgliedstaaten Großbritannien und Irland) zusammen. Rumänien und Bulgarien sowie die Schweiz, die Schengen noch nicht voll beigetreten sind, nehmen mit Beobachterstatus an den Sitzungen des Verwaltungsrates teil. Der Verwaltungsrat ernennt auf Empfehlung der Kommission den Exekutivdirektor und seinen Stellvertreter. Zu seinen Aufgaben zählt ferner die Festlegung des Arbeitsprogramms, welches der Exekutivdirektor vorschlägt, sowie Entscheidungen über Budget und Personal. Bei den Vertretern der Mitgliedstaaten handelt es sich meist um die höchsten Beamten der nationalen Grenzpolizeien.

Der Exekutivdirektor und sein Stellvertreter sind bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben hochgradig unabhängig. Sie dürfen Weisungen von Regierungen oder sonstigen Stelle weder anfordern noch entgegennehmen. Dem Exekutivdirektor obliegt die Dienstaufsicht und Disziplinargewalt über die Mitarbeiter von Frontex. Seit der konstituierenden Sitzung des Verwaltungsrats am 25. Mai 2005 in Warschau ist der Finne Brigadiergeneral Ilkka Laitinen, zuvor Direktor des Risk Analysis Centre (RAC) in Helsinki, Exekutivdirektor. Als Stellvertreter fungiert der Spanier Gil Arias. Beide haben eine Amtszeit von fünf Jahren und können einmal auf drei Jahre wieder gewählt werden.

Risikoanalyse: Das Wissen über das Feld

Frontex ist beauftragt, ein gemeinsames integriertes Risikoanalysemodell (CIRAM – Common Integrated Risk Analysis Model) zu erstellen. Ziel soll es sein, die EU sowie die Mitgliedsstaaten mit ausreichenden Informationen zu versehen, damit diese auf Situationen vermehrter irregulärer Einwanderung reagieren und diese verhindern können. Diese Aufgabe ist keine neue, zu diesem Zwecke existierte das Risk Analysis Center (RAC) mit Sitz in Helsinki, welches in Frontex aufgegangen ist. Da sich Frontex auch als Agentur an der Schnittstelle von Grenzpolizei und Geheimdiensten sieht, werden diese Informationen nicht veröffentlicht, sondern nur an die Grenzbehörden der Mitgliedsstaaten und Institutionen wie etwa Europol übermittelt.

2005 begann Frontex, eine allgemeine jährliche Risikoanalyse mit dem Anspruch, die gesamte Außengrenze der EU abzudecken, zu erarbeiten und zu evaluieren. Desweiteren erarbeitete Frontex spezifische Risikoanalysen für bestimmte Gebiete oder Transitländer der Migration nach Europa, 2005 etwa eine Länderstudie zu Libyen. Für 2006 und 2007 hatte sich Frontex das Ziel gesetzt, vier Länderstudien zu erstellen. Desweiteren werden diverse öffentliche und nichtöffentliche Bulletins publiziert.

Im Jahresbericht 2006 werden ein paar Andeutungen gemacht, welche Erkenntnisse das CIRAM gebracht haben könnte. Frontex führt an, dass die Landgrenzen zwischen der Slowakei und der Ukraine, Slowenien und Kroatien, Griechenland und Albanien, Griechenland und der Türkei und der österreichische Teil der Außengrenze Orte der vermehrten Migration nach Europa sind, verbunden mit erhöhten Aufgriffen von irregulären MigrantInnen. Hinzu kommen Ceuta und Melilla, die Kanarischen Inseln, Sizilien, Lampedusa, und Großbritannien. Außerdem werden mehrere internationale Flughäfen aufgezählt. Alles in allem Erkenntnisse, die wenig überraschen.

Nach der Selbsteinschätzung von Frontex ist das CIRAM die Grundlage aller operativen Einsätze. Dahingehend verfolgt Frontex das Ziel, Risikoanalyse und Einsatzplanung noch gezielter zu verknüpfen und möglichst aktuell an Frontex-Operationen, aber auch an die Mitgliedsstaaten weiterzugeben. Mittel ist der Aufbau des so genannten ICOnet, einem Informations- und Kommunikationsnetzwerk, in dem möglichst in Echtzeit Daten über die Lage an der Grenze abgerufen und eingespeist werden sollen. Spätestens 2008 will Frontex das BorderTechNet in Betrieb nehmen, welches die Möglichkeiten des ICOnet erweitern soll.

Zur Erstellung der Risikoanalyse unterhält Frontex eine Risk Analysis Unit mit 12 Mitgliedern sowie das Risk Analysis Network, in welchem mit Experten der Mitgliedsstaaten zusammengearbeitet wird. Aus Deutschland sind dies Experten der Bundespolizeidirektion.

Gemeinsame Operationen: Von der Theorie zur Praxis

Größeren Bekanntheitsgrad erlangte Frontex im Zusammenhang mit den Operationen Hera und Nautilus im Jahr 2006. Angesichts des öffentlichen Bewusstseins über die Ankunft, aber auch das Sterben vieler MigrantInnen, die sich mit Booten Richtung Lampedusa und Malta sowie zu den Kanarischen Inseln bewegten, inszenierte sich Frontex als paramilitärische Truppe, die mit Kriegsschiffen, Hubschraubern und Flugzeugen gegen die Flüchtlingsflut stellt und den überforderten Mitgliedsstaaten Solidarität zukommen lässt. Dieses öffentliche, wohl auch teilweise bewusst inszenierte Bild ist allerdings keineswegs repräsentativ für die Operationen, die Frontex durchführt. Um zu einem Verständnis über die Arbeitsweise Frontex’ zu gelangen, muss sich noch einmal die spezifische Regierungsart der EU und die Aufgabe Frontex’ darin vor Augen gerufen werden.

Die EU ist kein neu entstehender Nationalstaat klassischer Prägung und vielleicht unterscheidet sie sich auch ganz entschieden von einem Nationalstaat. Dennoch benötigt sie Institutionen wie etwa Grenzschutzbehörden. Dies ist vor allem den nationalen Mitgliedsstaaten geschuldet. Daher wird Frontex nicht neu geschaffen, sondern im Rahmen eines so genannten best practice Verfahrens quasi aus den existierenden Behörden der Mitgliedsstaaten und ihren Praktiken synthetisiert, ein Prozess, der normalerweise unter dem Stichwort Harmonisierung läuft. Dies beinhaltet meistens zum einen ein Operieren auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner, der Schaffung von nationalen Schnittstellen und einer zunehmenden Zentralisierung. Vor diesem Hintergrund ist der Auftrag Frontex’, die nationalen Grenzschutzmaßnahmen zu koordinieren, zu verstehen.

Eine erste Maßnahme Frontex war die Einrichtung dieser Schnittstelle zu den nationalen Grenzschutzbehörden. In jedem Mitgliedsstaat wurde ein National Frontex Point of Contact (NFPOC) eingerichtet. Die Kommunikation erfolgt ausschließlich über diesen Verbindungsoffizier und zwar über ein verschlüsseltes Mail-Service. Außerdem bemüht sich Frontex um Verbindungen zu den Grenzschutzbehörden in verschiedenen Drittstaaten.

Für Operationen stützt sich Frontex neben der Zentrale in Warschau auf so genannte FJST (Frontex Joint Support Teams), Teams aus einem Pool von Experten der nationalen Grenzschutzbehörden. Aufgrund der Prognosen des CIRAM werden diese in gemeinsamen Operationen mit den Mitgliedsstaaten eingesetzt. Die Mitglieder eines FJST sind Frontex unterstellt, gemeinsame Einsätze werden von den Mitgliedsstaaten befehligt. Die FJSTs werden außerdem an der Vorbereitung von operationellen Einsätzen, Pilotprogrammen wie auch Ausbildungsmaßnahme beteiligt und bilden daher das personelle Rückgrat der Grenzschutzabteilung von Frontex. Zur Zeit (2007) scheint Frontex insgesamt 14 FJST zu unterhalten, wobei sechs Landgrenzen-FJST an der europäischen Ostgrenze stationiert sind, sieben Seegrenzen-FJST im Nordmeer, Atlantik, Schwarzen Meer und Mittelmeer operieren und ein Luftgrenzen-FJST im deutsch-österreichisch-tschechischen Grenzgebiet angesiedelt ist.

2005 führte Frontex nur zwei gemeinsame Operationen aus, und es kann davon ausgegangen werden, dass diese lediglich Pilotprojekte waren, um die Möglichkeiten einer Koordinierung auszuloten. Generell ist die Sprache Frontex’ durchsetzt von Begriffen wie etwa Pilotprojekt, best practice Verfahren und Evaluierung, die immer als Hinweis auf eine Harmonisierung und Vereinheitlichung von Grenzschutzpraktiken zu lesen sind. Dahinter ist zu sehen, dass sich Frontex’ auf einem Feld, auf dem es schon viele Spieler gibt, zurechtfinden und gegen die nationalen und behördlichen Eitelkeiten der anderen durchsetzen muss. Anfangs wurde schon die Entsendung von Frontex-Beobachtern als Gemeinsame Operation ausgegeben und die Arbeitsberichte der ersten Jahren sprechen davon, dass Frontexmitarbeiter auf vielen Kongressen waren, um die Agentur bekannt zu machen.

2006 hat Frontex insgesamt 15 gemeinsame Operationen durchgeführt, die auf die Land-, See- und Luftgrenzen der Mitgliedsstaaten verteilt waren. Damit blieb Frontex hinter seinem eigenen Plan (16-26 Operationen 2006) zurück. Die bekanntesten Operationen waren sicherlich die verschiedenen Etappen von Hera (Abschottung der Kanarischen Inseln) und Nautilus (Abschottung von Malta), die auch bis 2007 fortdauerten, es fanden aber auch Einsätze an Flughäfen statt (bspw. Amazon), kombinierte Land- und Seegrenzeneinsätze (bspw. Poseidon) und Kontrollen zu internationalen Großereignissen (Turin und FIFA2006). Besonders entlang der Ost- und Südostgrenze der EU ist Frontex vielfache Kooperationen mit Grenzstaaten auf beiden Seiten eingegangen, und auch die Flughäfen sind im Fokus von Frontex. Für 2007 hat sich Frontex die Fortführung und Ausweitung dieser Operationen vorgenommen1.

RABITs, CRATE, Abschiebecharter: der Weg zur Grenzschutzagentur

Schon die ursprüngliche Frontex-Verordnung sah vor, einen zentralisierten Katalog von Grenzschutzmaterialien bereitzuhalten (CRATE – Centralised Records of Available Technical Equipment for control and surveillance of external borders). Diese Materialien sollen den Mitgliedsstaaten über das ICOnet bereitgestellt werden. Die Verordnung (EG) 863/2007 des Rates der Europäischen Union vom 11. Juli 2007 ergänzt die ursprüngliche Frontex-VO um das Element der so genannten RABITs (Rapid Border Intervention Team), also ein Pool von Grenzschutzpersonal, die in Krisensituationen eingesetzt werden können. Mit dieser Verordnung findet eine wichtige Verschiebung der Ausrichtung von Frontex statt. Denn mit dem Aufbau der RABITs befindet sich Frontex zum ersten Mal auf dem Weg, eine eigenständige Grenzschutzbehörde mit eigenen Truppen und Ausrüstung zu werden, ein Ziel, das schon lange vor der Einrichtung von Frontex gefordert wurde und das auch der derzeitige leitende Direktor von Frontex, Ilkka Laitinen, etwa auf der Herbsttagung des BKA 2006 bekräftigt hat. Noch ist es allerdings nicht so weit, denn weiterhin liegt die dauernde Verantwortung für die Sicherung der Grenze bei den Mitgliedsstaaten. RABIT-Personal sowie CRATE-Material ist auch weiterhin von den Mitgliedsstaaten finanziert und wird von Frontex lediglich verwaltet und in Situation, in denen Mitgliedsstaaten die Unterstützung von Frontex anfordern, eingesetzt. Dennoch bewegt sich Frontex damit von einer Agentur, die Beobachter zu Einsätzen schickt und dies als gemeinsame Operation ausgibt hin zur Koordinierung, Planung und Ausführung von gesamten Einsätzen unter Frontex-Kommando.

Im September 2007 hatte Frontex offiziell 572 Einsatzkräfte für RABITs verfügbar. Das CRATE umfasste nach eigenen Aussagen 115 Schiffe, 27 Hubschrauber, 21 Flugzeuge, 3 mobile Radareinheiten, 23 Fahrzeuge sowie weiteres Material. Dennoch klagte Ilkka Laitinen im Sommer 2007 angesichts der scheiternden Nautilus II Mission, dass diese Posten nur auf dem Papier existierten, in Wahrheit aber gar nicht abgerufen werden könnten. Angesichts des ausdrücklichen Willens der EU, Frontex zu einer einsatzfähigen Agentur zu machen, scheint es nur eine Frage der Zeit bis Frontex den Mitgliedsstaaten ihr Material abringen wird. Die RABITs sind zur Zeit noch nicht einsetzbar. Im November 2007 fand eine erste Übung eines RABITs in Porto, Portugal statt.

In dieser Hinsicht mausert sich Frontex rapide zu einer Grenzschutzagentur, die ihre eigenständige Handlungsfähigkeit unter Beweis stellen will. Dies mag, neben einem eigenen Ego, auch mit einer ausstehenden Evaluation Frontex’ durch die EU zusammenhängen, die über die weitere Entwicklung von Frontex entscheiden wird. Außerdem steht mit dem EU-Programm Solidarität und Steuerung der Migrationsströme 2007 – 2013 die Realisierung eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems an, in dessen Rahmen insgesamt 5.866 Mio Euro verteilt werden. Dass Programm umfasst Fonds für Flüchtlingsschutz, Integration, Rückkehr und Schutz der Außengrenzen. Zumindest bei den letzten beiden Töpfen will Frontex sicherlich mitspielen, auch wenn das Programm immerhin schon 285,1 Mio Euro für Frontex vorsieht. Weitere 900 Mio Euro gehen in den Ausbau von IT-Großsystemen, was in diesem Kontext auf europaweite Datenbanken wie EuroDAC, SIS II und geplante Visadatenbanken verweisen kann sowie 62,3 Mio Euro für die Schaffung einer Europäischen Beobachtungsstelle für Wanderungsbewegungen.

Der Fonds Schutz der Außengrenzen wird über 2.152 Mio Euro verfügen und soll eine Verbesserung der Effizienz der Kontrollen an den Grenzen, Beschleunigung der Einreise autorisierter Personen, Erreichung einer einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts durch die Mitgliedsstaaten und eine Verbesserung der Effizienz bei der Visumerteilung und der Durchführung von Vorfeldkontrollen bewirken.

Interessanter ist jedoch der Fonds Rückkehr, der über 759 Mio Euro verfügen wird. Er soll die Einführung eines integrierten Rückkehrmanagements, eine Intensivierung der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten und die Förderung einer effektiven und einheitlichen Anwendung gemeinsamer Rückkehrnormen bewirken, und dies sind Felder, auf denen Frontex schon aktiv ist.

Frontex hat im Jahresbericht 2006 angegeben, dass die Agentur an vier gemeinsamen Abschiebeoperationen teilgenommen hat und Standards für gemeinsame Abschiebeflüge erarbeitet. Zudem unterhält sie zwei Expertengruppen zu diesem Thema. Vorgesehen ist, eine virtuelle Abschiebeagentur über das ICOnet zu etablieren, in denen Mitgliedsstaaten quasi Plätze auf Abschiebeflügen buchen können. Für 2007 hat Frontex geplant, bis zu sechs gemeinsame Abschiebeflüge zu organisieren und in ebenso vielen mitzuwirken.

Pilotprojekte, Training, Forschung und Entwicklung: Wie Frontex die Grenzschutzpraxis ändert

Neben den bisher skizzierten Felder agiert Frontex auch auf weiteren Feldern, die die Praxis des Grenzregimes beeinflußen. Ein herausragendes Beispiel dafür ist die Einrichtung des so genannten European Patrols Networks zum Schutz der südlichen Meeresgrenzen der EU. 2006 hat Frontex die Machbarkeitsstudie MEDSEA veröffentlicht, die eine Organisations- und Kommunikationsstruktur für eine gemeinsamen Überwachung der südlichen Meeresgrenzen vorschlägt. Daraus resultierte das European Patrols Network, in welchem zuerst sechs Zonen gemeinsamer Patroullienfahrten im Mittelmeer mit den Grenzschutzbehörden der angrenzenden Mitgliedsstaaten festgelegt und in einer zweiten Stufe durch Gemeinsame Operationen von Frontex ergänzt worden sind (Hera, Minerva, Nautilus, Hermes und Poseidon). Das European Patrols Network ist ein gutes Beispiel für die vernetzende Tätigkeit Frontex’ in zwei Dimensionen, zum einen zwischen den Mitgliedsstaaten, aber auch zwischen den verschiedenen Institutionen der Mitgliedsstaaten (Grenzschutz, Polizei, Geheimdienste, Militär).

In weiteren Studien (Bortec, Borsec, Bsuav und Sobcah) erforschte Frontex in Zusammenarbeit mit Wissenschaftlern und Rüstungsunternehmen verschiedene Aspekte des Ausbaus von Grenzschutzmaßnahmen. Dabei hatte Bortec einen Fokus auf die Möglichkeiten einer Vernetzung aller nationalen Uberwachungstechnologien (Radar, Satelliten) zu einer lückenlosen Überwachung von Meeresgrenzen und ist Teil des EUROSUR (European Surveillance System). Borsec beschäftigt sich mit Biogrenzsicherungstechnologien (Biometrie, Identität), Sobcah mit den Überwachungsmöglichkeiten von Küsten und Häfen (Radar, Infrarot) und Bsuav mit dem Einsatz von Drohnen.

Im Zusammenspiel mit den RABITs bietet Frontex damit eine Komplettlösung (integrated border management im Frontexsprech) zum Grenzschutz. Frontex selber scheint zuversichtlich zu sein, mit dem Aufbau des European Patrols Networks und den genannten Überwachungstechnologien die Ankunft von MigrantInnen über das Mittelmeer und den Atlantik in den nächsten Jahren effektiv unterbinden zu können und plant, sich nun auf die Landgrenzen im Osten und Südosten der EU zu konzentrieren, wobei ähnliche Programme mit Forschung, Gemeinsamen Operationen und länderübergreifenden Grenzschutzunternehmungen zu erwarten sind.

Als ebenso wichtig stuft Frontex das Training von Grenzschutztruppen ein. Dabei wurde wieder in einem best practice Verfahren ein sogenanntes Common Core Curriculum geschaffen, das in Zusammenarbeit mit einem Netzwerk europäischer Grenzschutzpolizeischulen vermittelt und weiterentwickelt werden soll (European Training Day) und zu einer Vereinheitlichung europäischer Grenzschutzstandards führen wird. Ein erster Fokus lag auf der Erkennung von gefälschten Dokumenten, Standards für Abschiebemaßnahmen, Erkennung gestohlener Autos, Training für Hubschrauberpiloten und Sprachkurse. Langfristig will Frontex eine Europäische Grenzschutzschule einrichten. Aufbauend auf dem Common Core Curriculum entwickelt Frontex nun das Common Mid-Level Curriculum. Dabei hat 2007 schon ein erster European Mid-Level Course in Lübeck an der Bundespolizeiakademie stattgefunden, an dem 60 Border Guards aus 27 Staaten teilgenommen haben. 2008 sollen schon vier solcher Trainings stattfinden.